以“ 绩效预算 ”促进高校行政改革的路径探讨

　　当前，我国高校正在向世界一流大学迈进，如何科学行政成为其发展的关键。“财政是庶政之母”，在高校行政管理体系中，做好财务管理是关键中的关键。近些年，国家一直在探讨和提倡以“绩效预算”推动高校财政改革，这不仅可以实现高校经费的合理使用，而且也将对我国高校的整体行政改革有着非常积极的促进作用。

　　科学的财政分配方式在高校行政中的重要意义

　　经济基础决定上层建筑，对财物的合理分配自古以来就是决定一个制度能否长存的关键因素。高校是一项公益性事业，在我国更具有公共行政的特征，财政也一直是其管理的基本支柱。正像打仗时“兵马未动，粮草先行”一样，近年来，为了加快发展教育，国家对高等教育的投入也不断加大。因此，充分利用好各项经费，使其发挥出最大效益，也日益成为我国高校面临的一项重大课题。

　　一般来说，财政分配主要体现为分配方式、分配对象和分配内容的统一。由于我国高校的主要收入仍为国家行政拨款，因此其分配方式也主要沿用行政拨付的手段。[1]这种管理模式注重分配内容和分配对象，而忽视分配方式，已成为我国高校财政管理效率低下的主要根源。科学的财政分配方式可以带来合理的财物分配并促进设定目标顺利实现，反之，则不但会造成财物浪费、效率低下，甚至可能带来行政腐败，使整个教育事业发展滞后，因此在财政管理中必须高度重视经费的分配方式。传统上，我国高校的财政管理普遍采用定额加项目的分配方式，具体到预算则主要体现为定额预算、零基预算和滚动预算等形式。[2]这些在计划经济体制下形成的传统分配方式重投入、轻产出，重分配、轻结果，已经严重不适应当前高校日益多元化的发展局面而必须进行改革。

　　“绩效预算”是以结果为导向、项目成本为衡量标准、以业绩评估为核心的一种预算制度。它提倡对经费的投入进行事先论证、事中监控，并以事后的效果为基准对经费使用主体进行奖惩，形成了一种更加科学、合理的经费分配方式。由于注重事前规划，并强调事出有因，其实质是一种“目标管理”。这种方式同传统管理最大的不同是强调经费投入的最终效果，并尽量在不违背相关财经法律法规的前提下给经费使用主体放权。[3]这是一种典型的宏观把控、微观搞活的经费管理体制，通过给经费使用主体以更大的自主性、自觉性和自控性，既增加了经费使用的积极性和创造性，也提高了经费的使用效率。因此，以实施“绩效预算”为突破口，改革高校账务管理体制，不仅可以提高高校经费的利用效果，还可以进一步促进我国高校的行政管理改革，提高整个高校的行政管理效率。

　　实施绩效预算促进行政管理的程序正义

　　绩效预算强调结果、责任和效率，提高支出预算的有效性，让高校有限的经济资源得到充分利用，实现公共财政分配方式、分配内容和分配对象的有机统一。它通过建立公正程序，实现财政管理中经费分配由“人为”到“制度”的基本转变，是高校依法理财、科学理财和民主理财的重要抓手。[4]

　　1.机会的平等性

　　绩效预算改变了传统中由上级直接拨付的分配方式，通过鼓励下级直接申报，使每个单位都能获得更多预算的机会。从程序上来说，只要符合相关的政策和法规要求，各单位都有机会就其职权范围和能力擅长进行相关的预算申报。

　　2.评判的中立性

　　实施绩效预算需要有一个专门的预算审核和评价机构，这个机构必须超脱于财政管理和经费申报方。它一般由校内外的相关专家组成，具有权威的专业知识和广泛的群众基础，可以由教代会选举或校务会委托产生，杜绝与财政部门和预算单位的利益关系，保持了一定的中立性和评审中的独立性、公正性。

　　3.程序的合理性

　　根据预算编制和申报要求，由第三方机构设计预算申报的各项表格及评价指标，并对申报表的填写及预算审核标准进行培训。评审中，专家按事先设计好的评分表对各单位填报的项目进行客观评分，可以保证预算单位及审核项目获得对等机会。另外，由专家所进行的评审结果还要进行公示以接受预算单位的监督，从而保证预算编制的公正性和合理性。

　　通过以上方法，绩效预算以最大化地实施经费使用效率为原则，建立起一套科学严密的预算分配制度，从而改变传统“人治”模式，有效实现财政分配方式、分配内容和分配对象的有机统一。其中，在申报环节上，部门单位要详细申报支出依据、支出的实施方案和条件保障、绩效目标、预算详细安排等内容；在中间过程管理、绩效评价和绩效问责等环节上，则重点加强对申报部门在预算环节所承诺的各项措施和目标能否具体落到实处的监督；然后，再通过专家建议提高经费支出的科学性，充分实现分配内容、分配对象和分配方式的科学有机统一，促使各预算单位以最低的成本得出更有效率的结果。这种经制度设计而提高行政效率的方式，不仅在财务管理方面，而且对其他行政管理也具有重要的借鉴价值。

　　通过绩效预算改革强化行政管理中的责任意识

　　传统的预算分配方式，主要由上级按工作责任直接分配给下级，下级对上级是一种依附性关系，缺乏独立的经费使用权和支配权，导致各单位的经费责任意识较差。而通过实施绩效预算，改变传统依附性的财务分配方式，给预算单位以更多的自主权，不仅可以有效提高经费的使用效率，而且还可以进一步强化各单位在具体工作中的责任和担当意识。

　　1.预算申报是培养及强化责任意识的关键

　　在绩效预算的申报中，各单位必须根据工作目标将预算细化至一定的指标或标准，然后将之后的办事过程和绩效目标相结合，作出一种约束性的结果承诺。专家也往往通过部门的申报依据、实施方案、绩效目标和细化的预算等因素，来评审确立资金的分配标准，从而在经费主管部门与使用部门之间形成一种实质性的经费使用合同。由于这个合同是由申报单位根据自己的情况主动承诺的，因此可以非常有效地树立起各单位负责用钱的观念，并进而强化其对处理其他事情的责任意识。[5] 　　2.专家评审是增强行政科学性的根本

　　根据实践，在绩效预算中通过项目评审，引进第三方机构及相关专家建议，对绩效目标的设定和实施进行科学论证，杜绝预算单位立项和花钱的随意性，是增强各单位责任意识、科学办公的一个非常有效的途径。例如：在绩效评价和绩效问责中，专家们根据预算单位自身确立的方案和目标提出切实建议，既可将一些先进的科学知识和经验及时转化运用到具体工作当中，还可以有效地提高行政管理水平，增强具体部门解决问题和履行责任的能力。可以说，这种由绩效预算所带来的科学制定工作目标及监督落实的制度设计，不仅可以有效形成一种各单位积极进行自我纠错的工作机制，而且还可以大大提高各单位的责任意识，并由此形成一种行政主体主动将外在压力转变为内在动力的良好工作作风。

　　总之，通过绩效财政的建设和实践，各部门依法依规使用资金的意识将不断增强，“乱花钱”的冲动也会得到有效抑制，不仅会使其正确履行工作职能的责任意识大大强化，而且还将更大地提高其对具体事情的执行能力。同时，绩效的追责制度还有利于实现各单位从着眼于“钱”到着眼于 “事”的蜕变，使财政管理部门由之前的“管家婆”，变成一个相对中立的合同监管者，从而大大减少高校的管理成本，释放高校行政的管理压力，并率先实现高校行政由管理到治理的转变。而这样的角色转变不仅可以出现在高校对“钱”的管理方面，而且也对其管理“人”和“物”具有很强的借鉴意义。

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