我国公立高校经费来源二元化格局的困境分析

　　一、我国公立高校经费来源的历史变迁

　　（一）1978-1984年，一元化格局的“破冰”改革。改革开放前，我国高校教育经费的主要来源是国家财政统一拨款，预算外资金所占比例较小，这一阶段教育经费政策的特征表现为高等教育经费来源的一元化，这是与传统的计划经济是相符合的。1978年全国高等教育经费的95.9%由国家承担。改革开放后，政府为公民免费提供高等教育已与社会发展不相适应，探索经费来源的多元化是高校必然的选择。十一届三中全会后，我国高等教育事业迎来了一个春天。1980年我国财政体制改革，中央与地方财政开始“分灶吃饭”，相应地，高等教育经费的核拨也由中央和地方两级切块负责，中央财政负担中央各部委所属高等院校的经费，地方所属高等院校的经费则由地方财政解决[1]。其后，国家出台了《高等学校建立学校基金和奖励制度试行办法》、《中华人民共和国宪法》等法律法规，鼓励高校寻求服务科技收入、建立校办产业、进行社会力量办学等。我国高校在寻求其他经费来源中迈出了第一步。

　　（二）1985-996年，多元格局的积极探索。1985年后，国家逐步注重多种渠道筹措教育经费，并出台了一系列的政策在财政、民办高校、学费等渠道筹资方面做了相关规定。

　　第一，在国家财政拨款上，《高等学校财务管理改革实施办法》（1986）提出对高等学校教育事业费的拨款办法进行改革，采用了“综合定额加专项补助”的新经费拨款方法，这是我国高校绩效拨款的雏形。我国高教经费来源中财政拨款部分由1990年的83.37%降到了1996年的67.81%。

　　第二，在社会力量办学方面，《关于社会力量办学的若干暂行规定》（1987）提出社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充，这成为国家针对民办教育制定的第一个较为全面的基本规章。1997年《社会力量办学条例》指出国家鼓励、支持、引导社会力量办学，进一步深化了国家对社会力量办学的政策支持。社会捐集资占高等教育总经费的比例也由1993年的0.47%增长到1997年的2.29%。

　　第三，在学生缴费方面，《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》（1989）从政策上规定了本科生的缴费标准。当年，全国大部分高校学生每年缴纳100―300元的学费，意味着人民助学金的免费高等教育制度在我国终结[1]。受市场经济的冲击，1992年后我国高等教育开始大范围推行招生收费制度改革，到1997年全国高校实现了并轨收费。

　　这一时期，我国高等教育经费来源中国家财政性投入总量逐年增加，比重虽不断下降，由1990年的83.37%降到了1996年的67.81%，但在教育经费来源中仍占绝对优势。1990―1996年非财政性高等教育经费中事业收入所占到比重由43.17%上升到67.9%，主要是来源于收费政策后学生缴纳的学费。社会捐赠从1993年开始才占有了较小部分的比例，为0.74%，打破了我国高等教育经费的无捐赠状况，但贡献甚微。

　　二、公立高校经费来源二元化格局的现状分析

　　国家财政性教育经费呈上升趋势，由563.7亿增加到2010年的2965.3亿，增加了五倍。但财政性教育经费所占的比重整体上呈下降趋势，具体表现为从2000年的57.34%下降到2010年的52.68%。由此可见，尽管国家财政投入普通高等教育的比重虽逐年下降，但是国家财政性教育经费仍是普通高等教育经费的主要来源。

　　自扩招以来，高等教育经费来源中学费成为第二大收入来源。学费收入从2000年的22.04%增长到2010年的30.64%，陈良?j在1994年提出的在20世纪末受教育者个人可分担19-25%的总经费的估计性目标实现了。但是相对昂贵的学费一方面影响了中低收入家庭子女接受高等教育的积极性和可能性，造成高等教育不公平；另一方面高校学生欠交学费现象日趋严重，加剧了高校财政困难[2]。

　　社会机构和人士对高等教育捐资助学占整个高等教育经费总额的比重始终没有达到2%，最近几年还出现了连续的下降，由2000年的1.56%下降到2010年的0.53%，这一部分对实现高等教育经费多元化的贡献甚微[3]。但同时也表明我国高校捐赠经费有较大的增长潜力。

　　社会团体和公民个人办学经费呈现出由上升到下降的趋势。由2000年的0.92%上升到2006年的7.66%，其后逐年下降，到2010年这一部分经费占高等教育总经费的0.48%。社会团体和公民个人办学经费在总经费来源所占比重还较低，提高这一部分的潜力，对高校筹集经费具有重要的影响。

　　其他教育经费在2000年初比例较大，达到了18%，但是经过十年的发展，却呈现出下降的趋势，2010年为15.67%。其他教育经费虽为高校经费第三大来源，但是在高等教育自主筹资能力要求较强的当下，这一部分的经费与需求是不相匹配的。这也反映了地方高校其它筹资渠道非常有限，自身创收能力低。

　　2000-2010年，我国高等教育经费主要来源于国家财政性拨款和学费，两项分别占了总经费的48%、32%，财政拨款与学费两项之和所占比重长期保持在80%左右，其它经费来源成分并未形成适宜比例，两种主要经费来源渠道呈现出此消彼长的二元化格局。

　　三、高校经费来源二元化格局的原因困境分析

　　（一）政府经费投入相对不足。1999年实施高校扩招以来我国高等教育毛入学率和在校生人数大幅度增加，国家对高校的财政性拨款总量虽保持上升趋势，但由于招生人数激增，财政拨款占高校经费比重不断下降，无法满足高校的经费需求[4]。按照国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重达到4%的政策部署与护航下，终于在2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%。然而在2008年世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%，我国仍然低于欠发达国家的平均水平。因此，政府需要继续增加对高等教育财政拨款的数额与比重。 　　（二）政府对社会团体和公民个人办学扶持力度不够 。民办高校办学经费是高等教育经费的重要来源，然后政府对社会团体和公民个人办学扶持力度明显不足。国家举办的学校及其他教育机构在整个教育体系中占据着主导的地位。从工作机构看，在国家高等教育主管部门组织体系中，民办高等教育还是作为特例来办理的，并未进入到常规的行政体系中去。教育部的高等教育行政部门， 其行政范畴只包括公办高校，不包括民办高校。在政府出台的一系列高等教育政策中， 都只涉及到公办高校，民办高校的相关政策都要加上“民办”二字，法律地位没有得到落实。对民办高等教育的限制政策成为民办高等教育继续发展的政策障碍。因此，政府对私立高等教育扶持政策的限制是我国高等教育经费来源二元化的重要原因。

　　（三）捐赠比例较低，发挥的作用微弱。在我国捐赠未能对高校经费来源发挥重要作用。第一，我国缺少捐赠文化，乐善好施的慈善文化缺乏坚实的社会根基，我国的社会捐赠多数属于带有文化传统和民族情感的象征性行为。同时人们担心进行捐赠会暴露自己财富状况，招来麻烦。此外，我国既没有关于企业社会责任的明确界定，也没有关于企业社会责任的评价标准和评价体系。个人和企业都把社会捐赠作为“回报社会、积善行、德情系教育、捐资助学”的慈善行为，因此创建适合我国大学捐赠的社会文化环境任重道远。第二，捐赠产生信任危机，近年来我国乐善好施的捐赠美德在现实中屡遭伤害，部分慈善机构运作不够透明、缺乏监督，企业和个人所捐的善款很多“下落不明”，基金会丑闻也屡见不鲜。信任危机也是造成慈善捐赠额大为缩水的原因。第三，法律实施力度较低，从我国的《教育法》《高等教育法》《公益事业捐赠法》等有关教育捐赠的内容来看，大体上只是停留在鼓励和支持学校开展社会捐赠的形式来自筹经费的低层面上，没有对捐赠给行为与政策上的优惠，政策内容过于表面化，对教育捐赠实践发展的指导意义不大。第四，捐赠缺少专业化管理，我国绝大部分大学没有接受和捐赠经费的专门机构和专职人员，缺少对社会捐赠的管理制度，捐赠工作运行不规范，缺乏与捐助者的沟通，这些都直接影响着捐助者的积极性。

　　（四）高校自身造血功能弱。这表现在高校的社会服务收入不高和校办产业普及化难度大两个方面。国外高等教育发达的高校普遍会利用科技、设备和校产等资源来开展对外服务进行筹资，而我国大部分高校的科研服务、销售服务、校产经营等筹资能力不强。我国自1999年推行高校后勤社会化后收取学生住宿费及生活设施费，但大多数高校辅助教学的经营业务不完善，如招待所、学生宿舍、餐饮设施、校内商店等为学校带来的收入较少。而被赋予较高潜力的经费来源――校办产业在整个经费来源结构中的比重逐步降低，前景暗淡，从1992年接近15%， 1995年接近10%两个极点下降到2001年的1. 4%[5]。我国大部分高校与企业合作、建立校办产业的能力较低，通过产学研相结合创收的高校都是具有一定资历的学校，而为数众多的普通省属高校整体上在全国的影响力还较弱，科研能力不强，建立校办产业困难重重，通过市场创收的能力较低。

　　（五）高校筹资能力欠缺，募捐意识淡薄。自经济体制转型以来，高校的办学自主权不断扩大，主动筹资具有了可能性，然后高校并未真正演变为高等教育筹资者的实然角色。首先，筹资活动专业化能力欠缺。高校的筹资活动并不是一种简单的活动，在美国，大学一般都设有专门的筹资办公室，专门负责学校的筹资活动。相比之下，我国筹集办学资金并未成为一种公认的专业活动，缺少筹资理论的和科学方法支持，并未实现合理选择筹资渠道和方式，大部分高校在筹资能力上总体表现为专业化能力欠缺，以致未能筹集所需要的办学资金。其次，大学校长筹资责任和募捐意识淡薄。在中国特色的现代大学制度下对大学校长的素质和能力有了更高的要求。相比于世界一流的大学校长，我国大学校长缺乏的是筹资责任和募捐的意识、能力。国外同行校长都会在任期内提出巨大的筹资目标，花费近乎2/3的时间和精力用于筹资，这对大学自主地发展具有至关重要的作用。相比之下，我们的校长书记虽然有筹资的思想，但却没有目标的具体要求与实际行动。（作者单位：浙江工业大学）

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