高校内部控制运转现状及优化对策

　　近年来，由于我国高等教育投资体制的改革带来的教育投资主体的多元化，综合国力的增强带来的教育经费的不断增长，我国高等教育规模实现了史无前例的高速扩张。但与此同时，高校内部的管理a还长期停留在计划经济时代，体制比较僵化、权力相对集中，发生在招生、基建、采购等环节的腐败问题尤为严重，高校财务风险越来越大。因此，研究优化高校内部控制对于预防腐败、提高资产的安全性、完善大学内部治理结构等具有重要的现实意义。

　　一、高校内部控制运转现状分析

　　从总体上看，我国高校内部控制水平处于初步建立阶段，内控主体条件比较健全，大多数高校制定了相应的行为、业务规范和职责权限，大多数高校的管理层对内部控制持积极态度。但与国外成熟的内控水平相比，还有一段不小的距离。具体表现如下：

　　（一）内部控制环境不够成熟，大学治理结构存在缺陷

　　高校内部控制环境主要包括高校治理结构、机构设置和人员配备、人力资源政策、大学精神和大学文化等。高校“一把手”权力过于集中，“三重一大”事项集体研究往往流于形式，透明度不高，主要领导依然能够单独决定学校的重大事项，缺乏有效地内外部监督。大学精神缺失，大学行政化比较明显，学科建设、教师评聘、专业建设、课题申报等方面充满行政化，学术不端行为时有发生。同时，不少高校尚没有明确内部控制权力机构和实施部门，内部控制在领导层中未获得应有的重视。

　　（二）普遍没有建立起系统而有效地风险识别和评估体系

　　随着高校招生规模的扩大和经营性经济活动的增加，高校面临着不少潜在的风险。如高校债务的增加带来的偿债风险；基建、采购、招生等环节的腐败造成学校重大损失的风险；某些专业就业形势的严峻带来的对学校声誉的影响；学生心理问题导致的非正常死亡对学校教学秩序和学校声誉的影响；学生规模的扩张导致教学质量下降的风险等等。所有这些风险因素并没有引起高校足够的重视，尚没有建立风险定期评估体制，对高校的各种活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。

　　（三）信息化水平低、沟通效率不高。

　　高校信息包括财务的和非财务的。从财务信息方面来看，目前主要有以下问题：会计报表提供的信息有用性较差，无法满足高校管理者决策的需要；成本核算尚没有有效开展，生均教育成本还不能准确计量；固定资产没有计提折旧，忽视无形资产的核算。从非财务信息方面来看，高校信息的沟通主要通过单一的自上而下的一层一级的传达，而平行的和向上的沟通交流渠道不畅。

　　（四）内外部监督不力，缺乏有效地监督手段

　　高校的内部控制监督主要包括高校内部监督和外部监督。但目前这两种监督力度都不够，难以发挥有效地监督作用。从内部监督看，我国高校大都没有建立董事会，或虽建立了董事会但缺乏实质性的监督权力。内部审计部门和纪检监察部门往往由于行政隶属关系，监督流于形式，很难对高校领导进行监督。同时高校信息公开透明度低，广大师生员工掌握得信息不对称，群众监督效果有限。从外部监督看，国家和社会对高校的监督力度也不够。由于高校众多，教育主管部门对高校的审计大多委托外部审计机构抽查，审计监督力度明显不足，且审计内容多为高校领导离任审计，属事后监督。审计重点为高校领导任内有无违规行为，对领导决策失误造成的损失则缺乏关注。社会监督也由于高校信息的公开程度较低，公众无从获得有效信息而无法开展。内外部监督的失效导致高校领导违规违纪现象频繁发生。

　　二、高校内部控制的优化对策

　　针对高校内部控制的运转现状，改善和优化高校内部控制已经是迫在眉睫。从高校的实际情况出发，笔者认为应从以下几方面着手：

　　（一）推动高校去行政化，完善高校法人治理结构，优化高校内部控制环境

　　高校的行政化是计划经济办学的产物。运用行政权力和行政管理模式来管理大学的教学、科研等学术活动是不符合大学精神的，也不利于倡导科学和民主的学术氛围。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。建立事业单位法人治理结构。”去行政化的同时，还要逐步完善党委领导、校长治校、教授治学、民主管理的大学治理结构。

　　优化高校内部控制环境还需要做以下几方面的工作：①高校内部控制要强化领导责任，高校领导要切实负起责任，对本单位的内部控制的建立健全和有效实施负责；②要单独设置内部控制职能部门或确定内部控制牵头部门，具体负责本单位内部控制工作；③加强内部控制的宣传培训，让内部控制的理念深入人心，形成领导重视、部门协作、全员参与的内部控制环境。

　　（二）识别高校风险区域，建立系统而有效地风险识别和评估体系

　　腐败和决策失误是高校重点风险区域，具体又包括基建、招生、人事、采购、投资、科研、后勤、财务等环节，对这些环节应及时进行风险评估，采用定性和定量的方法，建立一整套有效地风险评估机制。

　　参照《企业内部控制基本规范》，笔者认为高校风险识别也应包括内部因素和外部因素。内部因素包括：高校内部治理结构；组织机构中内部牵制的情况；基建、招生、采购招标等业务控制层面的情况；预算、收支、资产等审批、银行贷款等情况；学生安全管理、食品安全、教育质量等情况；其他有关内部风险情况。

　　外部因素包括：国家有关高校招生、就业政策变动等情况；教育经费拨款、科研经费管理等情况；国家有关财务会计制度、人事制度、资产管理制度变动等情况；财政监管、审计监督、公众监督等外部监督情况；自然灾害、环境状况等自然环境情况；其他有关外部风险情况。 　　高校风险管理可借鉴企业风险管理，建立风险管理三道防线：即有关职能部门和学院为第一道防线；内部控制职能部门和有条件的高校设立的风险管理委员会为第二道防线；内部审计部门和纪委监察部门为第三道防线。

　　《行政事业单位内部控制规范（试行）》第八条也规定：“单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。”接着第九条又规定：“单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，单位领导担任组长。经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。”

　　（三）提高高校信息化水平，促进高校内部信息的沟通，推动高校信息的公开

　　在大数据时代，高校各项业务数据量急剧膨胀，急需建立沟通校内各部门和学院的统一的数据共享系统，整合全校的教学、科研、基建、资产、财务、采购等信息资源，并努力提高信息的质量。高校内部控制部门应当注意主动收集与内部控制相关的内部和外部信息，重要信息应当及时传递给高校管理层，确保信息沟通渠道的通畅和有效。《行政事业单位内部控制规范（试行）》第十八条也规定：“单位应当充分利用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。”

　　同时，高校应当建立健全信息内部公开制度，进一步推动信息在不同部门、层级之间的公开透明，根据国家有关规定和本单位实际情况，确定信息内部公开的内容、范围及方式。高校在建立信息内部公开制度的同时，也应完善高校外部信息公开制度，教育部要求：凡符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条和《高等学校信息公开办法》第七条要求的信息，应编入高校信息公开目录，并在公开目录的基础上进一步扩展公开范围，细化公开内容。高校信息的公开也是建立健全高校多层次内外部监督体系的前提条件。

　　（四）强化内部监督，改善外部监督，形成多层次有效地高校监督体系

　　建立多层次有效地高校监督体系是高校内部控制成败的关键。强化内部监督主要包括：会计监督。高校财务部门要加强会计基础工作，提高会计人员业务水平，对本单位经济活动进行会计监督，确保会计信息的真实性、完整性、有效性；内部审计监督。高校内部审计部门要根据国家有关规定独立行使内部审计监督权，对本单位的财务收支情况、预算执行情况、大宗物资服务采购、基建项目等进行审计监督，及时发现内部控制存在的问题并提出改进建议；师生员工民主监督。高校要通过网络、教代会等途径公开学校的财务状况、年度预算执行情况、大宗物资服务采购情况、重大基建招投标情况，主动接受全校师生员工的民主监督；纪委监察监督。高校纪委监察要针对内部控制重要风险区域进行监督，及时发现和纠正问题。

　　改善外部监督主要包括：财政监督。各级财政部门应当加强对各高校内部控制的建立和实施情况的监督检查，发现问题及时督促整改；审计监督。教育主管部门及其委托的审计机构应当加强对高校的审计监督，调查了解高校内部控制建立和实施的有效性，及时发现内部控制的缺陷，提出审计意见；社会公众监督。高校要依据《高等学校信息公开办法》，公开学校办学的基本信息，积极回应公众对高校的质疑和关注，接受社会公众的监督。

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