完善我国高校事业单位聘用关系法律制度问题探讨

　　随着我国高校事业单位人事轨制的不竭变革，事业单位的人员布局也在不断地调整，可是高校事业单位聘用关系的有关法律制度还一直存在着立法上的纰漏。2008年，《劳动合同法》尽管规定了“事业单位与执行聘用制的工作人员签署、实行、变动、解除或终止劳动合同，法令、行政法规或者国务院另有规定的，按照其规定”，但是却缺乏一些对特殊法律问题的解决，大大削弱了法律本身的权威性。聘用制在我国已经执行了十二年，当前我国大多数事业单位都建立了聘用关系。聘用制的建立，不但使得原来事业单位人员种类繁多的弊病得到解决，而且通过这种聘用制吸收更多的专业人才，也促进了岗位间的良性竞争。随着我国市场经济的不断发展，这种聘用制本身存在的一些弊端也逐渐显现出来，影响了高校事业单位的聘用关系管理。

　　一、高校事业单位聘用关系现行法律制度适用情况

　　（一）我国高校事业单位聘用关系现行法律适用情况

　　2002年，国务院准许了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》，（以下简称《意见》），在《意见》中规定，事业单位和单位员工必须依照国家的有关法律规定，在双方对等、自觉的基础上，签署法律合同，明确聘用单位和受聘员工的权利和义务。2008年，《劳动合同法》规定，国家机关及事业单位与其创建劳动关系的劳动者，签署、实行、变动、消除或者断绝劳动合同，按照本法执行。从以上法律规定可知，我国《劳动合同法》主要是负责解决事业单位聘用制的法律适用问题。但是，根据我国的法律适用原则，《劳动合同法》只有在法律、行政法规和国务院没有其他规定的情况下才能够适用，或者可以说《劳动合同法》的作用更多的是在于补充。由此可以总结出，我国目前关于事业单位聘用制度还缺少一部专门的法律，虽然关于事业单位聘用制度有一些分散的法律规定，但毕竟比较少，而且相关的规定也不够详细，这也就致使事业单位聘用法律关系的调整要面对诸多难题。在我国事业单位中，关于劳动人事关系，一直是一个比较复杂的问题。从用人形式来说，编内制与编外制并存。从具体方式来说，传统招录与劳务派遣并存。从员工身份来说，更是专业技术工作人员、后勤工作人员和基层调任管理人员三者并存。就实际操作来看，依据事业单位就业人员工作角色的差别，其与事业单位所签署的合同也不同，《公务员法》、《教师法》、《劳动合同法》都有适用。

　　（二）国外高校事业单位聘用制度现状

　　事业单位是我国特有的社会发展的产物，在国外并没有“事业单位”这个词，但是针对高校聘用制度的发展和改革，不论是国外，还是我国，都有着异曲同工之妙。可以说，高等教育在美国起步较早，发展时间也比较长，高校事业单位的聘用制度也相对比较完善。美国囊括五十个州，高等教育管理体制也是各州进行分权治理。目前，美国的高等教育包括社区学院、综合性大学以及研究院三部分，这种层次上的明显不同使得美国的高校聘用制度也不尽相同，例如，当一流大学出现职位空缺时，便会面向全球招聘能够胜任空缺岗位的人才，而一般院校则更偏向于从学校自身进行职位上的晋升。尽管美国在高校聘用关系的轨制方面，制订了试用期制、“非升即走”制、聘任制等等，可是其终身聘任制因为缺少灵活性，影响年轻人的工作发展信念，使得这一制度的成长面临了多种阻碍。从一个落后的推行闭关锁国政策的封建制国家，成为亚洲第一个走上资本主义道路的国家，日本的教育制度在这一国家强盛的过程中所扮演的角色是绝对不容忽视的。日本的高等教育是通过中央与地方的共同努力来完成的。日本的大学教授主要通过本校提升、从其他大学招聘和向社会公开招聘三种方式获得，并严格依据《大学设置标准》和《关于大学教育等的任期法律》来进行相关名额的分配。虽然日本的高校聘用制度规定比较详细，相应的配套设施也都比较完备，但是由于受历史传统的影响和社会其他因素的影响，这种聘用关系制度极易打消工作人员的工作积极性，在很大程度上也造成了人才的大量流失。

　　前文提到，国外并没有“事业单位”这一词，并且，即使是通过翻译，也难以真正传达事业单位的真正含义。但是，随着近年来我国经济的发展以及世界上影响的逐渐提高，使得国外很多学者也都纷纷开始研究我国的事业单位。Chritine P.Wong指出了公共服务提供者的人事运作应当根据相关的法律以及激励机制进行。Lim Meng Kin指出了我国事业单位改革的相关问题，并集中探讨了教育单位改革的具体方向。

　　二、高校事业单位聘用关系现行法律在工作实践中的法律制度缺陷

　　从我国高校事业单位近几年来的聘用制治理方面的工作来看，正常都是由《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》来调整事业单位的聘用关系，但是随着近几年来的工作实践，这种事业单位的聘用关系存在着诸多的弊病，影响了我国高校事业单位聘用制的进一步改革。笔者通过调查分析，总结出以下几条高校事业单位聘用关系现行法律在工作实践中的法律制度缺陷：

　　（一）法律冲突致使一些人事争议申诉无门

　　高校事业单位所聘用的工作人员多为专业性人才和能够胜任管理工作的人才，这就使得这类人才极其看重职务的晋升。就目前我国事业单位发展现实来看，科学、教育、文化以及卫生事业发展态势都比较良好，相应的工资水平、福利待遇等也都很可观，这就使得在这些单位中往往会出现人才扎堆的情况，同时也会导致在进行职称评比时竞争异常激烈。很多人事任免的争议，在近年来屡次出现，但是值得一提的是，这些相关的单位员工很难找到一条投诉的道路。根据《关于实施人事制度的意见》，当事人可向当地仲裁委员会对雇主和雇员之间的人事争议申请仲裁，可是按照《人事争议处理规定》的说法，对因考查、职务任免、职称评审等产生的人事争议，根据有关规定处理。这时我们不得不问一句，这所谓的相关规定是什么，都包括哪些法律规范，在进行适用时谁的法律效力更高。换言之，《人事争议处理规定》所规定的按照相关规定处理，其实就是无法处理，因为不论是仲裁还是起诉都不能解决这种人事单位与受聘者之间的矛盾。这也就最后致使《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》失去了原有的法令意旨，基本无法保证当事人的合法权益。 　　（二）忽略对事业单位人事关系的管理

　　受高校事业单位本身的性质影响，高校事业单位在作为一个用人单位与受聘者发生聘用关系的同时，同样二者之间还具有人事关系。在高校事业单位的现实发展过程中，经常出现这样一种奇怪的现象，即当受聘人员提出辞职后，依照平常的聘用关系消除程序和《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》的规定，用人单位和受聘者彻底解除聘用关系，但是用人单位却不将离职人员的人事档案归还给当事人，这就使得离职人员在找到其他工作单位后，无法提供自己的工作档案，新的工作单位无法根据原有的工作年限来帮助原离职人员进行相关档案的录入，对其工作经历也很难进行认定，严重影响了离职人员的后续工作保障。一些用人单位为了自身利益的最大化，从《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》中发现法律的漏洞，并利用这一漏洞逃避离职人员离职后应承担的其他法律责任，极其恶劣的侵害了离职人员的合法权益。

　　（三）法律条款内容上缺少合理性，造成治理难题

　　《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》中的少许法令条目在有关规定上都还较为模糊。譬如《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》的法律条文中就没有可以详细明确指出究竟什么样的疾病属于“难以治愈的严重疾病”。这种内容和形式上的规定模糊，致使在解聘过程中，只要受聘者提出自身患有高血压等所谓的难以治愈的严重疾病，仲裁时就不同意用人单位与受聘者解除用人关系。可想而知，教育事业单位要常年供养一些员工的原因就在于此。

　　（四）高校及高校教师法律关系不清，流于形式

　　1993年，《教师法》公布实施以后，国内各地高校就纷纷开始进行了高校教师聘用制度的变革。但是，二十几年过去了，受管理制度本身和聘任制落实工作展开的不到位的影响，国内仍然存在大量的高校都实行一种流于形式的聘任制度，人事单位管理制度本身与聘任制相关法律难以衔接，加之缺少一种自上而下的系统性机制，使得这种改革无法起到预期的作用。另外，聘任制度需要高校事业单位与受聘者法律上的权利义务关系作支撑，但是由于高校事业单位与受聘者法律关系不清，使得这种高校事业单位的聘任制度一时间根本无法真正落实。我国现阶段还处于高校事业单位改革的转轨期，高校事业单位的性质有时还会出现歧义，这些都影响了用人单位与受聘者双方法律关系的进一步确立。

　　三、完善高校事业单位聘用关系法律制度的建议

　　根据上文的分析我们已经可以认识到，从新中国成立至今，从我国实行计划经济体制到今天的全面改革开放，高校事业单位与受聘者之间的聘用关系制度经历了多年的改革和实践，但是其中仍然存在很多问题有待解决，笔者根据上文所提出的问题总结出以下几条解决方案：

　　（一）尽快建立一套系统的事业单位聘用合同法律规范

　　目前我国关于高校事业单位聘用关系制度方面的法律规定还比较欠缺，一般都是采取地方性的法规来调整高校事业单位和受聘者之间的聘用关系，据此，我们为了能够规范这种事业单位与受聘者之间的聘用关系的平衡，需要尽快制定出一套系统的、专门的调整这种聘用关系的法律制度，比方《事业单位人事管理条例》和《事业单位工作人员法》等。并在《劳动合同法》、《公务员法》、《教师法》之间寻求一种补充和并存，积极调整事业单位和受聘者整个聘用关系所涉及的各个环节。按照现有法律制度，高校全部从业人员都适用聘用制。高校中存在管理、工勤、技术等岗位，这些岗位上的工作人员均为聘用制的适用范围。适用聘用制以后，高校作为单独的事业单位，将教师纳入到单位的工作人员编制之中，高校与教师二者之间形成聘用关系，在双方自觉签署劳动合同的基础上，共同履行自身义务，享有自身权利。

　　（二）消除现有法律冲突

　　上文已经提到，在我国一些地方，由于国家在事业单位和受聘者聘用关系制度上的空白，只能通过地方性法规，来作为处理人事单位与受聘者聘用关系解决的特别法，但是这种特别法有时会出现冲突，比方《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》和《人事争议处理规定》关于事业单位与受聘者在按期考查上呈现的问题可否通过仲裁来解决，这都会影响地方性法律法规的权威和实践性，最终更会影响受聘者的切身利益。所以，不论是国家还是地方，在进行事业单位聘用制度制定和改革的过程中，应当积极调查近几年事业单位聘用制度的实际情况，总结近几年来事业单位聘用制度实践上存在的一些弊病，系统的整理现有事业单位聘用制度的相关法律，不断修改法律间存在的冲突，不断完善事业单位的聘用制度。

　　（三）完善配套人事制度

　　完善配套的人事制度，在这里笔者从人事争议制度、社会保障制度和人事档案管理制度三个方面进行分析。

　　1.人事争议制度

　　2011年我国公布的依据《公务员法》、《中国人民解放军文职人员条例》而制订的《人事争议处理规定》，尽管致力于公平及时地处理人事争议，庇护当事人的合法权益，但是在详细实践的过程当中，还仍然存在着对于人事争议所适用的法令和有关范畴的不适当问题。为了尽快解决这种实践上的缺陷，应当尽快颁布人事争议仲裁法规，补充现有人事争议法律方面上的空缺，完善法律体系，逐步达成人事争议仲裁轨制与司法制度的圆满组合。

　　2.社会保障制度

　　对于那些在事业单位被解聘的工作人员，应当通过社会在就业方面的援助计划来进行管理。在就业市场上建立劳动力调剂市场，保证在税收方面给予这些被事业单位解聘的工作人员一定的优惠，从而使得这些专业性人才能够满足岗位的需求。同时，通过这种劳动力调剂市场的调剂，实现事业单位被解聘人员都能够找到合适岗位的目标，使他们在自己合适的岗位上，创造更多的社会财富，满足自身生活需要的同时，也能够缓解社会的就业压力，解决因就业出现的社会冲突。

　　对于我国事业单位养老保险制度的变革，应该秉着公平正义的原则，同等地看待事业单位的工作人员，做好我国事业单位分类改革，明确各种事业单位的区分根据，将事业单位养老保险由社会、单位和个人三部分进行担当，保持“统账结合”制度，按照国家出台的事业单位养老保险的建议，不断深入养老保险制度的变革，从而有效保证我国事业单位养老保险实力的稳步提升。 　　3.人事档案管理制度

　　上文提到，虽然我国实行人事档案的“档随人走”的规定，但是在实际操作过程中，一些人事单位为了自身利益，往往在与受聘者完成全部聘用关系解除程序后，用人单位却不将离职人员的人事档案归还给当事人，这就使得离职人员在找到其他工作单位后，无法提供自己的工作档案，新的工作单位无法根据原有的工作年限来帮助原离职人员进行相关档案的录入，对其工作经历也很难进行认定，严重影响了离职人员的后续工作保障。这种人事档案处理上的弊端已经越来越严重的影响到了事业单位的人员流动。所以，关于人事档案制度改革，应当更加人性化，以保障个人的自由流动为前提，将人事档案关系与劳动关系二者分开，通过专门的人事档案管理机构来管理这些事业单位的人事档案，促进事业单位工作人员的流动，形成事业单位内部的良性人才竞争。

　　（四）完善职级制度

　　高校事业单位中岗位等级的确定是聘用制度改革的重要前提，在具体的改革实践中，应当根据高校事业单位的功能和规模，确定相应的岗位结构及各岗位的比例。依据《事业单位岗位设置管理试行办法》，充分考虑高校事业单位的隶属关系、技术水平。在岗位设置程序上，作为高校事业单位，应当尽量避免事业单位机构编制的束缚，通过制定《高等学校编制标准》来不断改革高校事业单位的现有管理模式，真正做到以人为本。根据《岗位设置管理试行办法》，努力避免人才晋升期间存在的不规范操作行为，提高执行效力，详细职务晋升规定，有效解决职务晋升中出现的各种问题。

　　随着中国社会主义市场经济的不断发展，事业单位聘用制度也经历了长期的改革，与时俱进的就业机构工作人员发展之间的关系正在发生变化。近年来，由于人员聘用所引发的人事争议屡见不鲜，究其原因，主要是因为高校事业单位工作人员聘用法律体系的缺陷，以及相关的配套法律不健全、执行不到位所致。在就业制度改革的过程中，需要不断创新，这是一系列的相关法律制度革新的需要，找到一种适宜一定期间用人单位与受聘职工之间聘用关系连接和成长的解决办法，探索二者之间及其与社会之间的均衡，才能够不竭的激励整个社会的协调与发展。

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