《高校预算管理研究》评析及其启示

　　中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）31-0124-03

　　乔春华教授长期从事高校财务管理领域的实践与研究，既是高校财务管理的资深实践者，也是高校财务管理的知名研究专家。在实践方面，曾担任高校的财务处长和分管财务的副校长；在理论研究方面，专注于高校财务管理的研究，发表了大量学术论文并出版了多部学术专著。20年前，他意识到预算管理在高校财务管理中具有越来越重要的作用，开始了这方面的研究，形成了系列的理论研究成果。2013年，乔春华教授重要著作《高校预算管理研究》的出版，是高校预算管理领域的丰碑性事件，标志着高校预算管理理论及其体系的形成。这部著作是长期实践与理论研究的结晶，弥补了我国该研究领域的不足，对该领域的研究与实践具有重要的引领、推动与指导作用。

　　一、《高校预算管理研究》的主要内容

　　该著作主要对三个方面的问题进行了思考与回答：高校预算是什么？高校预算管理的目标应该是什么？高校预算管理应该做什么，如何做？

　　第一，高校预算是什么？乔春华在对前人预算的定义从政治学、经济学、管理学等多学科视角分析的基础上，重新界定了预算的概念，并在此基础上专门给高校预算下了定义，认为它是高校按照法定程序经学校领导班子集体审议通过后在一定期间资源配置的收支计划，同时又是控制过程，其收支活动制约着高校活动的范围和方向。此外，还提出了好的预算的标准，即科学、精细、合法、民主、完整、与中长期规划相适应、执行质量高、透明等。

　　第二，高校预算管理的目标应该是什么？乔春华认为高校预算管理的目标包括合规性和效率性，首先要保证合规性，其次在合规的前提下促进具体项目在资源配置方面的效率性，以保障战略目标和年度事业目标的实现。预算是实现高校战略目标的工具，预算管理的目标应服从高校的战略目标。

　　第三，高校预算管理应该做什么，如何做？预算管理的内容包括预算编制、预算审查批准、预算执行、预算调整、预算分析、预算考评、预算监督等方面。至于如何做，乔春华结合实践对如何做好预算管理的每一个环节做了大量的探讨，从预算部门设置、预算权力分配、中长期预算的编制、专门与详细预算的制定、预算方法的改进、预算公开的推进、预算执行的强化等方面进行了分析与思考，提出了成体系的预算管理策略。并提出好的预算管理的标准，即依法进行、根据预算目标进行、符合治理机制、符合内部控制、能够考核绩效、能够保证财务可持续、能够提高财务竞争力等。

　　二、《高校预算管理研究》的理论核心与内涵

　　乔春华在高校预算管理领域做了长期的探索与研究，《高校预算管理研究》所构建的理论全面涵盖了高校预算及其管理的概念、目标、内容、程序、方法等方面，为新形势下高校做好预算管理工作提供了全新的理念、思路与方法。整个理论体系主线清晰、核心突出、内涵丰富。

　　对高校预算本质的认识是著作的核心。近年来，高校预算管理取得了较大进步，但仍存在着很多的问题。造成这些问题的原因是多方面的，但根本原因是对预算的本质在认识上存在误区，没有能够准确把握预算的概念与功能。乔春华紧紧抓住问题的要害，从理清高校预算管理的概念入手，为构建其理论体系打下了扎实的基础。高校预算的本质到底是什么？2012年颁布的《高等学校财务制度》明确规定，高等学校预算是高等学校根据事业发展目标和计划编制的年度财务收支计划。实务界普遍片面、机械、僵化地理解了财政部、教育部的规定，片面强调高校预算就是年度财务收支计划，而忽视了这个年度财务收支计划要根据事业发展目标和计划来编制。

　　预算在本质上是配置资源的手段。组织之所以要编制预算，是要根据发展战略的需要，把资源配置到合适的地方，既满足短期运行的需要，又考虑长期竞争力的提升，以实现资源配置长期效果与短期效率的平衡。因此，好的预算应是兼顾长远发展与短期运行的，应包括中长期的预算和年度收支预算。高校实际操作中基本没有编制中长期预算，年度收支计划也基本没有考虑长期发展战略，建立在这种基础上的预算必然带来很多的问题，如预算成为了部门间争夺资源的工具、高校向上级争取拨款的工具、资金供给的结构性失衡等。所以，科学地给高校预算下一个定义，合理界定预算的功能，是改进高校预算管理研究与实践的基础。乔春华在整个理论体系中，首先做的是在梳理理论的基础上，对预算的定义重新界定，明确预算不仅是年度财务收支计划，它是一个蓝图、一种预测与评价、一个过程，他将年度改为一定时期，将对长期战略的考虑明确纳入概念之中，这种具有奠基石作用的概念让整个理论体系变得十分稳固。

　　预算的生命力在于与战略相匹配。高校强化预算管理的根本目的在于提高资源配置的效率以更好地实现人才培养的战略目标，我国高校可利用的资源与所肩负的使命相比是相对不足的，必须从战略的高度认识预算管理，在合规的前提下不断提高资源配置的科学性和效率。有了战略的引导，有助于看清学校各个不同部分之间的关系，有助于抓住主要矛盾、关键环节，有助于紧紧围绕最核心的目标配置资源。舍弃是战略的精髓，高校的资源是有限的，必须坚持有所为有所不为的方针，集中资源于最重要的学科与方向。有了战略的引导，有助于让有限的资源效用最大化，更有助于高校长远竞争力的提升。

　　三、《高校预算管理研究》的主要贡献

　　乔春华是我国高校预算管理学术领域重要的开拓者，其重要著作《高校预算管理研究》是该领域的奠基之作，它对高校预算管理作了最全面、最前沿的论述，其高校预算管理理论是国内第一个将高校预算管理体系化、学说化的理论。我国高等教育规模与投入数量都很庞大，亟须提升预算管理水平，但预算管理的研究比较滞后，缺乏预算理论的指导。乔春华的研究在高校预算管理领域无论是理论构建还是实践指导方面都具有重要的意义，尤其是在理论构建方面担当了拓荒者的角色，他的工作可能会促进该领域形成一门新的学科。其研究理论贡献主要表现在以下几个方面： 　　第一，重新界定了高校预算。对预算本质认识的误区是造成很多问题的根源，乔春华对这个最本质的问题进行了深入的分析与思考，但他的这个思考不是凭空的想当然，而是从政治学、管理学、经济学等学科的视角，以相关学科的理论为基础，多角度地对高校预算的本质进行学理性的分析，提高了其研究的科学性和学术含量。

　　第二，对高校预算存在的突出问题进行了理论思考。乔春华系统分析了我国高校预算管理存在的10大问题，他的分析全面、透彻，突出了理论支撑、系统理念，注重从根源上发现原因、寻找对策，为我们研究、分析、提炼、解决实际问题提供了示范。

　　第三，为后续研究提出了一些新的概念、理念与命题。乔春华在研究中第一次提出了高校预算除了资源配置、控制、管理职能外，还具有治理职能；第一次提出预算学应成为独立学科；第一次全面、系统地论述高校经费科学化与精细化管理；第一次区分了高校绩效预算与预算绩效等等。这些问题的提出，既表明他今后的研究方向，也为学者们的研究提供了新的视角，有助于推动该领域理论的进一步发展。

　　当然，作为一种探索，乔春华的高校预算管理理论还相当年轻，肯定有许多不成熟甚至不恰当的地方，但这并不影响他学术研究的价值，相反说明我们需要在该领域作出更多的努力和贡献。

　　四、《高校预算管理研究》的启示

　　（一）对理论研究的启示

　　第一，要做到“顶天立地”。乔春华的研究主题来源于高校预算管理实践，得益于长期的财务管理实践、敏锐的观察、丰富的交流，他的理论命题提出是问题导向的，是立足于解决实际问题的，是接“地气”的，做到了“实践立地”。但对于实际问题的分析并没有就事论事，而是就事论理，注重前人最新研究成果的运用，注重政治学、经济学、管理学等多角度学理的分析，不仅站在当前理论研究的前沿，而且大胆预测未来发展及应该努力的方向。

　　第二，要勇于创新。创新是学术的生命力，学术研究源于实践，又应高于实践，理论研究的成果应能比现有理论更好地解释、指导实践，这就要求研究者既立足于实践，又跳出实践来看实践，要敢于总结、思考高校预算管理研究中的经验与问题，敢于对常规、惯例、体制等提出疑问，而不应受现实的束缚。如前所述，新《高等学校财务制度》明确规定了高校预算是一种年度财务收支计划，实践中绝大多数高校也严格执行了，基本上没有编制财务收支计划以外的中长期预算，应该说从制度到执行都没有什么问题。但乔春华没有被其束缚手脚，而是从预算的本质出发，认为应编制中长期预算，而且年度财务收支计划应和高校发展战略相适应。他的研究没有局限于规定，而且创造性地理解规定的精神实质或者应具备的精神实质，拓展了高校预算的内涵与外延，有助于推动政府部门完善相关法规和制度。

　　第三，注重多学科的交叉。乔春华之所以能将高校预算及其管理阐述得如此深刻，得益于他跨学科的视野，他没有局限于仅从财务管理的角度来认识高校预算，而是从管理学、政治学、经济学等多学科的角度来讨论高校预算问题，甚至第一次大胆提出了预算管理不属于财务管理的范畴，预算学应成为独立的学科。无论他的这个观点是否正确，都会引起学者们更深入的思考、讨论和研究，会有助于理论的创新。

　　（二）对高校预算管理实践的启示

　　第一，要从战略的高度考虑预算管理问题。高校预算管理是为战略目标服务的，有了战略角度的全局思考，高校才能将有限的资源放到最需要或最能发挥效用的地方，在预算中也才能坚持“舍弃”精神，更好地围绕长远核心竞争力提升配置资源。从战略的高度考虑高校预算，要正确处理好预算与战略管理的关系，将两种管理相互融合，在战略管理中融入预算管理，将中长期预算的编制纳入高校战略规划，同时在预算管理中融入战略管理，不仅考虑中长期预算与战略的对接问题，还要明确年度预算是如何与发展战略相适应的，让战略思想在预算的编制中显性化。

　　第二，要正确处理合规性与效率性的关系。高校预算管理首先要合规，这是前提，但最终的目的是为了提高效率。合规性与效率性应该是不矛盾的，对好的法规与政策来说，严格执行本身就意味着会出现好的结果，但现实中法规与政策滞后于现实需要是很正常的现象，这就要求高校能创造性地执行相关规定和政策。所谓创造性执行，就是不要机械、僵化、片面地理解相关规定，既要遵守法规，又要具备“法不禁止即可尝试”的开拓性的理念。《高等学校财务制度》规定预算是年度财务收支计划，高校必须严格执行，但并不影响高校编制中长期预算，更不影响在年度预算编制中考虑发展战略的需要。

　　第三，高校预算管理要有系统思维。高校预算管理是财务管理的组成部分，但不能仅从财务的角度来思考预算管理问题，预算不仅仅是财务问题，也是经济问题、管理问题、战略问题、政治问题，预算管理中的许多问题背后都有深层次的原因，要解决它就不能就事论事。现在预算在很大程度上沦为高校向上级争取拨款的工具、高校内部不同部门之间争取资金的工具，在预算的编制上单一使用“增量预算法”与普遍上报“松弛预算”的问题也比较突出，这些问题表面上看是预算问题，实际上是战略问题、治理问题，解决起来需要有系统思维，采取综合性的措施。作为政府管理层，应考虑预算管理体制的改革；作为高校，要强化战略为导向的预算编制，推进全员、全过程、公开透明的预算管理。要从上到下，从顶层设计到高校治理，再到预算管理，从制度设计上消除不合理利益争夺与不切实际乱报预算的动机与土壤。

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