基于SWOT的高校绩效预算实现路径研究

　　中图分类号：F234.4 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）28-0037-03

　　引 言

　　财务预算是高校财务管理的重要内容。随着《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的意见》明确事业单位“承担高等教育、非盈利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类”，高校的准经营事业单位性质基本确定，高校的绩效问题愈来愈受到重视。一方面，高校财务预算管理的绩效信息比较少，难以适应新形势下的高校发展需要；另一方面，财政部印发了《预算绩效管理工作规划（2012―2015年）》（财预〔2012〕396号），财政预算绩效管理工作稳步推进，这促使高校不得不加快绩效预算改革的步伐，进一步提高资金的有效性。

　　国外绩效预算的研究始于20世纪50年代，对绩效预算模式、体系、方法的研究较为广泛和深入。国内绩效预算的研究起步较晚，在高校绩效预算方面的研究主要集中在三个方面：一是对比分析已有绩效预算改革的模式和经验；二是构建预算绩效评价指标体系，并运用财务数据进行绩效评价尝试性研究；三是探讨我国高校绩效预算的实现路径。但这些研究都仅限于理论探讨，本文拟以S大学为研究对象，用SWOT法结合外部环境及内部因素分析S大学预算管理的现状，并提出S大学绩效预算的实现路径。

　　一、高校绩效预算的概念

　　考虑到高校的性质和特征，并借鉴学者们对绩效预算的研究，本文将高校绩效预算的概念界定为：绩效预算是一种以结果为导向、以项目成本为衡量标准、以业绩评估为核心的预算管理模式。绩效预算主要包括“绩”、“效”、“预算”三个部分：“绩”是指高校发展要达到的目标，“效”是指用具体指标评估完成目标的情况，“预算”是指高校为达到目标所投入的资金。

　　二、S大学预算管理现状SWOT分析

　　S大学是广东省与农业部共建的“211工程”大学，学科门类齐全，拥有94个本科专业，12个博士学位授权一级学科，23个硕士学位授权一级学科，52个博士学位授权点，103个硕士学位授权点。现有全日制在校生4万余人，教职工2 900多人。

　　本文选用SWOT法分析S大学预算管理的现状，原因在于SWOT法简洁直观，可通过战略研究与竞争分析较全面地得出有说服力的结论，适用于分析和研究单位的现实情况。S大学预算管理现状SWOT分析如图1所示。

　　（一）优势因素（Strengths，简称S）分析

　　第一，基础设施较完善。2002年广东省高教系统实行扩招以来，S大学多方面多渠道筹措资金，逐步新建、改扩建学校的基础设施，在校学生人数由6 000多人增加到4万多人；建筑面积从1999年的21万平方米增加到2012年的149万平方米；生均教学行政用房25平方米，高于教育部标准156%；校园环境及教学科研后勤服务条件得到极大改善。

　　第二，组织架构稳定。S大学设有一名总会计师，并设置财务处作为一级财务机构。财务处是学校财务工作的职能部门，在总会计师领导下，全面负责预算的编制、审核及财务决算工作。各预算责任单位（学院、部、职能部门等）是本部门预算的责任主体，对本部门的预算编报和执行负责。

　　第三，财务状况良好。近年来，随着中央和广东省对高等教育投入的增加，S大学教育事业不断发展，财务状况较稳定。对扩招期间的银行贷款，S大学坚持勤俭办学的方针，并积极筹措资金，贷款余额从最高的15亿元下降到3.46亿元。S大学2008―2012年收支及年末银行贷款余额具体情况如表1所示。

　　（二）劣势因素（Weaknesses，简称W）分析

　　第一，预算管理改革的决心不够。绩效预算强调结果，提倡公开透明、优胜劣汰，实行绩效预算改革必然触及部分人的利益，因此，不到万不得已，学校不愿将改革提上日程。

　　第二，预算管理改革的力度不够。近年来，S大学在预算编制上不断推进和深化“精细化预算”、“刚性预算”，同时在预算执行上进行了绩效考评尝试，如S大学2008年出台了《S大学预算支出项目绩效考评试行办法》，对校内预算的基本支出项目及专项支出项目进行绩效考评，但由于推行力度不够，实施效果并不理想。

　　第三，绩效预算的制度基础薄弱。目前S大学的财务信息公开、预算执行问责做得仍不够，难以实现预算执行过程中的有效监督。

　　（三）机遇（Opportunities，简称O）分析

　　第一，改革政策机遇。近年来，我国先后进行了部门预算、政府采购、国库集中收付等一系列改革，逐步建立起公共财政预算管理体制，很大程度上提高了公共部门资金使用的安全性、规范性。与此同时，我国地方政府从2003年开始推行预算绩效管理，取得了阶段性进展，这为高校绩效预算的推行提供了良好的机遇。

　　第二，开放借鉴机遇。绩效预算是发达国家政府多年探索、累积的管理经验，同时我国地方政府推行预算绩效管理的历程也证明绩效预算在我国行之有效。以此为借鉴，并结合高校实际情况，探索高校绩效预算的实现路径将更加容易。

　　（四）威胁（Threats，简称T）分析

　　第一，实行绩效预算无法得到行政管理体制改革的有效配合。实行绩效预算的国家，普遍对其政府机构的设置和职能进行了调整，而我国各项改革的统筹协调机制还未建立。

　　第二，法律和技术的空白。根据世界各国的经验，实施绩效预算需要相应的法律作为依托，以提高其约束性，同时绩效评价需要强大的技术支撑，以准确反映预算的真实结果。而我国绩效预算立法尚未提到议事日程，绩效评价的技术手段研制处于起步阶段。 　　第三，预算制度本身的限制。例如，预算编制时基本支出和项目支出不能自行互相调剂使用；我国资产管理相对弱化；国库管理系统、财务会计制度等还达不到与绩效预算相配套的要求。

　　三、S大学绩效预算实现路径

　　从以上SWOT分析可以看出，S大学拥有基础优势来推行绩效预算改革，但同时也受多方因素影响，面临机遇和挑战。S大学可从以下六个方面出发，推进绩效预算改革。

　　（一）提高预算管理的全局性和前瞻性，将绩效预算改革提到战略发展层面

　　改革是否推行以及改革的力度如何，取决于学校领导层的决策。从SWOT分析可以看出，S大学在内在基础方面具有优势，而预算管理改革的决心和力度不够。因此，S大学首先得从领导层的预算理念和重视程度出发，将学校已制定的长期、中期、短期事业发展规划预算与预算相衔接，切实发挥预算的资源配置功能。这是推行绩效预算的必经之路。

　　（二）利用现有的基础优势和政策机遇，选择“试点先行、全面铺开”的改革方式

　　由于绩效预算改革是一项系统工程，涉及到人事、制度、财务、固定资产等方面，不能一蹴而就。S大学预算管理的架构比较健全，传统的基础设施比较完善，体制性的矛盾不是很突出，因此，可以借鉴我国地方政府绩效预算改革“分步走”的模式，逐步实现真正的绩效预算。S大学绩效预算“分步走”可采取以下方式：

　　1.以财政专项为试点，逐步覆盖学校所有专项经费

　　财政专项资金具有专用性、及时性，且一般金额较大。广东省于2003年开展财政支出绩效评价试点，经过十年发展，广东省的财政支出项目绩效评价日益成熟。S大学可以利用财政专项的这些特点和优势将其作为开展校内绩效评价的试点。

　　2.从项目执行后的绩效评价开始，逐步实现“以结果为导向”的绩效预算

　　绩效预算的项目评价包括事前绩效评价、事中绩效评价和事后绩效评价，且注重以事后绩效评价的结果为依据来分配预算。在开始推行绩效预算的阶段，可从项目执行后的绩效评价开始实施，这样可以立竿见影地实行问责制，从而解决资金使用进度慢的问题。而随着绩效预算的逐步推进，再实行事中绩效评价和事前绩效评价，以解决项目执行过程中暴露的问题。在地方政府绩效预算的改革过程中，广东省、江苏省、广州市、无锡市都采用了这种事后绩效评价的模式。

　　3.先实现“基本支出标准化、项目支出绩效化”的绩效编制目标，再逐步将基本支出分解到项目支出中，进而实现整个部门预算绩效化

　　这是由于部门预算改革解决了人员经费和日常公用经费的控制问题，但对专项资金的编制方法却没有有效的控制手段。学校预算应在这基础上探索出项目支出的编制方法，再实现将基本支出分解到项目支出的过程。

　　（三）构建科学合理的绩效预算评价指标体系，为绩效预算奠定基础

　　绩效预算评价指标体系是绩效预算的关键内容。S大学预算分为日常经费和专项经费两大块：日常经费预算采取定额方式核拨；专项经费预算采取分类申报、归口部门组织专家论证的方式，以专家论证排序结果来安排。因此，本文构建绩效预算评价指标体系按专项经费类别进行，主要包含教学学科类项目、科研项目、引进人才项目、设备购置等基础设施建设项目四类。本文遵从全面性、科学性、动态性、可行性的原则，构建的专项经费绩效评价指标体系如图2所示。

　　（四）引入专家智库或第三方评价，促进绩效预算的公平公正

　　如前所述，S大学对校内预算的基本支出项目及专项支出项目进行绩效评价，但实施效果并不理想。究其原因，一方面是学校的推行力度不够，另一方面是尚未解决“由谁来评”的问题。“由谁来评”涉及到校内评价部门的职能和权限分配，还直接影响评价结果的公信力。现有政府绩效预算的事实表明，绩效预算的工作量非常庞大，仅靠高校现有部门或科室的人员兼顾将难以完成。因此，建议在绩效预算推行初期，S大学可设置专门的绩效评价小组，由该小组组织，财务处、审计处以及专项经费的归口部门参与，共同完成绩效评价工作。同时，可借鉴广东省财政在深化财政改革过程中引入第三方独立评价财政支出使用绩效的做法，邀请行业协会、民间组织甚至咨询机构专家等第三方参与到项目绩效评价中，实现评价主体的多元化，逐步实现评价过程和评价结果“公开、公平、公正”。在绩效预算较为成熟的阶段，可更大程度地将绩效评价工作交给第三方。

　　（五）建立以责任为中心的组织架构，为绩效预算问责提供条件

　　从对S大学的威胁分析来看，构建高校绩效预算并不能完全推倒重来，而是要在现行体制的基础上，增加相应的机构从事绩效评价和管理的相关职责，同时对现有机构和预算权力进行调整，以适应新的预算管理程序和专业制衡的要求。为降低改革风险，建议S大学在保持现有组织架构的基础上建立绩效预算问责制。即将学校的总体目标细分并量化，按教学、科研、行政等类别分解到学院、部处等部门，各部门对内部预算享有充分自由，对内部预算的执行情况负全责，由绩效考核相关部门对各部门的预算执行情况进行绩效评价，并将绩效评价结果作为确定各部门下一轮预算分配的重要依据。

　　（六）建立健全绩效预算奖惩激励机制，不断提高绩效理念

　　绩效预算改革的过程也是绩效理念不断深入人心的过程。因此，要推进“以结果为导向”的绩效预算，必须建立有效的奖惩激励机制，不断强化绩效理念。在绩效预算的开始阶段，可以实施软激励，如项目绩效评价比较好的单位下一年度的预算申请和审查更宽松，或通过公布部门排名迫使部门领导为了维护面子而重视绩效评价工作等；在绩效预算改革深化阶段，须建立制度化的激励方式，将绩效理念贯彻绩效预算的始终。

　　四、结语

　　本文首先从高校的特征出发界定了高校绩效预算的概念，其次采用SWOT法对广东省S大学的预算管理现状进行了分析，然后根据实际情况从绩效预算改革的重要性、改革途径、评价指标体系构建、评价方的选择、机构改革及奖惩制度建设六方面探索了S大学绩效预算的实现路径，为S大学推行绩效预算提供一些思考或建议。但是由于绩效预算改革是循序渐进的实践活动，不仅涉及技术领域，更涉及预算权力结构的调整，因此，对高校绩效预算的实现路径研究应该在实践中不断探索和深化。

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