国际视角下我国高校内部治理结构的优化

　　中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2013）03-0062-05

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020）》（以下简称《教育规划纲要》）中明确提出“完善中国特色现代大学制度”的战略部署，其核心内容是优化高校内部治理结构，根本任务是构建一个符合中国国情的适应现代化、国际化发展需要的大学治理结构。高等教育相对优质的英美等发达国家大学治理的成功经验可作为他山之石加以借鉴。

　　一、模式选择――利益相关者共同治理

　　公司治理中的利益相关者理论认为，企业组织绝非仅由股东、董事会、经理层、雇员、供应商及债权人等契约型利益相关者（Contractual Stakeholders）构成，还包括了政府、监管者、消费者、居民社区、新闻媒体、环保组织等公众型利益相关者（Community Stakeholders），甚至包括自然环境、人类后代等受到企业经营活动直接或间接影响的客体。企业的决策需要考虑这些主客体利益或接受其约束，因为他们或为企业的经营活动付出代价，或分担企业的经营风险，或对企业进行监管。因此，该理论认为公司是一个负有社会责任的利益共同体，公司存在的目的不仅仅是为股东提供最大回报，而应将社会财富最大化作为公司治理的目标，相应地，公司治理模式也成为由股东、债权人主要是银行、管理层及员工四维主体协作的共同治理。

　　利益相关者模式虽具备了理论上的可行性，为公司治理开拓了新视角，但因利益相关者的界定范围过于宽泛而难以把握，不具备可操作性。因此，在经济学领域该理论遭到质疑甚至反对。与作为追求盈利最大化的经济实体――公司不同，以非赢利性组织存在的高校是典型的利益相关者组织。公立高校与国有企业相似的先天“所有者缺位”无法形成股东对其单独控制，每个群体只能各司其职，然而还需相互配合共同完成高校治理。

　　作为庞大的利益相关者集合，高校涵盖了诸多不同的利益关系。参照国外学者克拉克逊（Clarkson，1994，1995）基于与高校联系的紧密程度，可将高校的利益相关者分为构成高校基本要素的教师、学生、政府等出资者，行政管理人员等主要利益相关者（Primary Stakeholders）及间接影响高校运作或受其间接影响的校友、企业、公众、社区媒体等次要利益相关者（Secondary Stakeholders）群体。这些利益相关者因其在高校中所处的地位和发挥的作用不同，具有不同的利益诉求，并且通过不同途径和方式对高校产生影响，形成相互牵制的高校利益结构。

　　在对不同治理主体配置内部治理权限时，须对各方利益进行平衡选择与取舍调整，整合吸纳校内外各利益相关者资源，建立利益冲突的协调机制――既要关注党委的政治权力、校长为首的行政权力，更需重视教授的学术权力、学生自主学习的权力、教职员工为代表的民主管理与监督权力，实行“党委集体领导，书记政治治理，校长行政治理，教授学术治理，学生学习自治，教职工民主治理”①的多元参与的利益相关者共同治理模式，进而形成科学的权力制衡，实现协同效应，构建和谐高校。在外部，要处理好高校与政府、社会和企业的关系，做到既相互独立又不失联系。高校应贯彻执行国家和地方政府制定的教育方针，尽力保障国家、地方政府、社会和企业利益最大化，满足国家、地方经济社会发展对各种科学技术和各类专业人才的需求。另外，高校还可探索开放办学，广泛吸收社会力量参与学校治理，以争取更全面更到位的社会服务，更多的就业机会，更广泛的项目合作，多方筹集教学科研经费。如美国耶鲁大学、康奈尔大学、密歇根大学均设有一名或几名官员（一般为副校长）专门负责处理大学与社会、政府、校友之间的关系，在董事会成员中给予这些代表席位（康奈尔大学章程中规定了董事会成员必须包括来自农业、商业和劳工部门的董事代表），充分发挥其在学校决策、教学监督及运营监管中的作用。在美国，通常认为校友是检验大学质量的标志。因此，高校非常重视挖掘校友资源，许多高校均成立了校友协会、校友联谊会、校友基金会等团体，校友捐赠成为私立高校主要的投资渠道和经费来源。

　　二、制度保障――大学章程的制定与完善

　　与公司章程之于公司治理作用相似，大学章程之于现代高校治理则是具有法律效力的高校校内“宪章”。大学章程作为国家高等教育立法体系以外的且与高校内部治理密切相关的制度规则，明确了高校各利益相关者之间的权利、义务与责任关系，是所有利益相关者必须遵守的法律文件。它事关高校权力配置、发展目标、师生权利义务实现、社会资助与回馈等重大问题，不仅是连接国家高等教育法律和行政法规与各高校规章制度的桥梁与纽带，而且还是实现高校培养人才满足社会经济发展需求的公众监督窗口，更是实现高校依法治校和民主管理的制度保证。

　　（一）发达国家大学章程的特色

　　世界一流大学不仅拥有一流学科专业、一流校长、一流大师、一流学生，更具有高度权威性和严肃性且彰显办学理念与特色的一流章程。

　　作为界定高校治理结构、机构设置与职责划分、利益相关者相互关系、重要治理条例等基本问题的规范性文件，英国的大学章程由大学理事会依据特许状制定并经枢密院批准或根据国会法案制定。内容涵盖了社会成员参与的发展决策机制，校长负责下的行政执行机制，“教授治学”的学术自治机制，运营与监管相分离的财务安全机制及聘用程序公平的人事管理机制等高校运行机制。它明确规定了政府与大学的关系，大学的责任、权利和义务，以规范办学行为，发挥着高校治理的核心作用。以著名的剑桥大学为例，虽然该大学是个组织松散的学院联合体，各学院实行高度自治，但每个学院都遵守由大学的立法机构起草通过且每年修订一次的统一的剑桥大学章程。 　　美国的大学章程独具特色，是各利益相关者的格式合同和博弈规则，形成高校治理的自我约束与监督机制，也成为美国大学自治的法律保障。它们都具有明显的法律特征和独立的法律地位，如1636年成立的哈佛大学、1701年成立的耶鲁大学等成立较早的私立大学的章程由最初的特许状（Charter）演变而来，而由各州的议会通过讨论和商讨立法成立的公立大学章程的法律效力一般源于联邦政府的立法规定。如根据《土地赠与学院法案》（又名《莫里尔法案》）由州立法机构批准设立的赠地学院――1863年成立的密歇根州立大学，其章程来自联邦政府的赠地法案及国会补充条例。1865年建立的“公私合营”式的康奈尔大学的章程是在纽约州1865法案的585章的授权下制定的，现已成为纽约州教育法的第115章。为了适应时代的发展和变化，大学章程还要按照其修订条约严格地进行适时合理的修改。美国大学章程中关于治理结构的内容占据较大比例，而康奈尔大学更超过70%。最前面部分是作为内部治理核心的以董事会为主的决策管理体系和以校长为首的行政执行体系，以凸显对董事会和校长治理主体的高度重视。章程中还规定了实现和保障教授治学的权利和方式，如耶鲁大学的教授委员会、康奈尔大学的大学教授会和密歇根大学的大学评议会等通过授予教授治学权和问责权实施教授治学。此外，对于外部利益相关者参与大学决策和管理的方式与途径也有详尽规定。美国大学通过章程确立了大学自主办学的法律地位，从而实现大学自治。如康奈尔大学章程总则规定：康奈尔大学是依据纽约州法律设立和存在的教育团体，享有相关联邦和州法律授予的权力并履行规定义务。

　　德国大学在获得建立教育机构许可的同时，在联邦《高等教育总法》框架下制定各自章程作为办学的法律依据。被称为“大学宪法”的大学章程是大学自治的文件依据，也构成德国大学的“基本法”，确保学术自由。大学章程详细规定了高等学校的性质与办学原则及宗旨、办学规模、内部组织结构设计及职责分配、所承担的责任、义务和自治的权利等。章程制定后不得随意改动，修改须经过严格程序。如《波鸿―鲁尔大学章程》依据《德国高等教育总法》明确规定了其所承担的使命、任务和责任：“作为完全综合性大学，通过构成成员和各学科的附属成员共同努力，力求在研究、教学以及学习研究上都取得成绩。为此，鲁尔大学及其成员和附属成员肩负着创新和批评共存的科学教育使命”②。1737年成立的哥廷根大学，其哲学院章程申明学术自由原则，规定“所有教授，只要不涉及损害宗教、国家和道德的学说，都应享有教学和思想自由这种责任攸关的权利”。③

　　与其130多年的大学历史相比，日本大学章程还属新生事物，进入21世纪后才得以重视。在日本，大学章程被称为“大学宪章”，其基本理念来源于日本《宪法》，内容是对实施《国立大学法人法》《地方独立行政法人法》《私立学校法》等诸法规的大学层面的统一的宏观理念、未来发展目标及组织运营基本原则的具体阐释，由教育教学、学术研究、社会职能、组织及运营等几大主体部分构成。日本大学章程从法律上阐明了大学自治的立场，强调尊重教育与科学研究观点；明确了大学的定位、发展战略目标；规定了大学的组织结构模式及所有利益相关者的基本权利。

　　（二）对制定和完善我国大学章程的启示

　　1995年颁布实施的《教育法》明确规定制定章程并依据章程自主管理是学校的法定权利。1998年的《高等教育法》专门规定了高校章程的内容。2010年的《教育规划纲要》在“完善中国特色现代大学制度”一节中再次强调各类高校应加强章程建设。然而，由于条文过于笼统，缺乏明确具体的要求和强制约束力，上述“两法一规”也未能全面推进大学章程建设步伐。仅有吉林大学、中国政法大学、上海交通大学等少数高校制定了本校章程，大部分公办高校缺失这一“立校之本”。教育部于2011年7月12日审议通过并决定自2012年1月1日起施行的《高等学校章程制定暂行办法》全面启动了所有高校章程制定或修订工作，期间可以借鉴上述发达国家大学章程的成功经验。

　　1. 明确大学章程的法律地位和法律效力。政府和高校应充分明确大学章程的法律地位和法律效力。我国目前在《教育法》和《高等教育法》中有关大学章程的规定不够充分，应明确大学章程在高校中的“宪法”地位，强调章程规范和统领校内各项规章制度的功能。大学章程一是履行内部秩序的“组织法”，划定“党委领导、校长负责、教授治学”的责任范围，确保高校有序运行；二是彰显权利法定、权力有限的“权利法”，以保护高校各群体利益；三是充当“程序法”，维护高校行政法治的正当法律程序。同时，需补充有关章程制定、实施、反馈、修订、监督等细节内容，才能确保大学章程有据可循、有法可依，进而优化大学内部治理结构，实现大学自治。

　　2. 正确设定高校与外部利益相关者的关系。大学章程不仅局限于对学生和教职员工等高校内部人员的效力，同时也具有对政府、其他社会组织和公民等外部利益相关者的效力。大学章程通过“立宪”规范政府与高校关系，使高校获得自主办学权。章程不仅设定了大学自主和自治领域，而且厘清了政府和社会行使高校管理权和参与权的边界。作为举办者与办学者在法律约束下的“契约”，大学章程应确保既形成强有力的政府教育行政部门，又培育出蓬勃发展的高校组织，使举办者和办学者各司其职，共同为社会提供优质高效的高等教育服务体系。此外，大学章程还应关注校友参与大学事务的权利，校外人士参与学校管理的方式、内容和程序，社会委托或捐赠制度化等内容。大学章程一经生效，无论是政府、社会还是高校成员，均必须严格遵守。

　　3. 提高全社会对大学章程的认知和重视程度。首先，中央和地方政府教育行政部门应积极履行监督、鼓励和指导各高校制定大学章程的义务和责任。其次，以校长为首的高校管理人员应担当规划和制定大学章程的重任，结合本校校情和自身管理大学的经验教训，雕琢其内容和细节，把关其质量与规范。再次，广大师生员工应积极关注、学习领会本校章程的精神实质，做到身体力行。师生员工是高校最直接的利益相关者，大学章程必须凸显对其权益、地位的确认与保护。因此，只有熟悉章程条款才能利用章程维护自身合法权益。此外，起草章程应遵循民主、科学、公开原则，广泛吸纳各方意见，以顺应民意、凝聚共识、增进和谐。最后，社会各界对大学章程的认知和接受也至关重要。大学章程承接了高校与社会的联系与沟通，其描述的大学发展目标、未来规划和实施现状成为社会各界与学生家长了解和选择高校的权威依据和可靠参照。因此，高校向外界宣传和推广大学章程不仅可及时收集反馈信息，而且能够争取更多社会资源用于章程的修订与实施。 　　4. 大学章程应彰显办学特色。大学章程不是学校现有制度规范的集合和汇编，更非现有体制的重复描述，而是调整教育利益、配置办学权力、定位政府角色的高校系统改革的载体。大学章程应充分彰显以人为本的价值观，渗透学术自由、教授治学的精神，创造良好的学术氛围，并根据各自发展历史和文化底蕴，明确办学理念，突出办学特色。英美高校章程摒弃千校一面，注重历史传统和现实个性，独具特色。如牛津大学章程第5章中所列的“永久性私人讲堂”条款突出了其历史传承中与众不同的教学组织形式；耶鲁大学章程中的基督教堂条款则体现了耶鲁与宗教的历史渊源。

　　三、运行机制――治理权力的协调与制衡

　　优化高校内部治理结构的关键在于大学内部各种治理权力的协调与制衡。学术权力和行政权力是高校内部两种最基本的权力形式，正确处理两者之间的关系是高校运作模式及其效率的关键。其中，学术权力是大学的生命力，是符合高校内在逻辑要求的基本权力，行政权力产生于大学定位转型和高等教育大众化所带来的高校扩招和日益庞杂的事务性管理的需要，高校组织的特点决定了两者共生并存的必要。发达国家多采用两权分离模式，但在法国以行政权力为主导，英德两国则以学术权力为主导，而美国大学两权相互渗透、各司其职。我国高校还存在以党委为代表的政治权力，实行的是党委领导下的校长负责制。这有利于高校贯彻政府意志，提高政策实施效果，但在某种程度上造成了政治权力强化、行政权力泛化、学术权力弱化的权力失衡现象，最终导致治理效率低下。因此，需要从以下几方面重新调整高校内部权力关系。

　　1. 设定三种治理权力的边界。“党委领导下的校长负责制”作为《中华人民共和国高等教育法》的法律规定是我国各类高校制度的必然选择。合法的政治权力主体是高校党委及基层党组织，客体是高校内部重大事务的领导权和决策权，运行方式以强制指令为主。具体而言是指确保高校贯彻执行党和国家的教育方针政策，坚持社会主义办学方向，以党的理论路线指导引领高校人才培养和教学科研。时效性的行政权力主体是以校长为首的由各级科层组织和各类行政人员组成的行政管理系统，客体是高校履行人才培养、教学科研、社会服务等职能中的各种行政事务，运行方式以等级服从为主。作为一种职务权力，其存在对于高校有序运转及目标实现具有重要意义。作为高校赖以生存和发展的基石，体现大学本质属性的学术权力的主体是高校内部由各类诸如学术委员会、学位委员会等学术组织和具有不同学科专业背景的专家教授等学术人员组成的学术组织系统，但其主体是多元的，行政人员经过授权处理学术事务也是在行使学术权力，即可变成学术权力主体。客体是其管理的教学科研、师资培养、招生就业等学术事务与学术活动、学术关系协调、学术水平评价等，有时也会介入具有较强学术属性的诸如学校定位、专业设置、教学模式与资源配置等行政性事务的决策中。学术权力的运行与高校学术任务型组织和教师职责密切相关，影响力取决于专家学者所具有的专业学术地位。

　　高校行政机构并非应然利益相关者，不具备拥有利益相关者主体权利的条件。但作为利益相关者的代理人，其权力是通过服务于学术活动，借助于国家法律、政府意志和规章制度由组织委任或授权获得的。因此，学术优先是大学的工作重心，有效发挥学术权力是优化高校内部治理的基础，行政权力应为学术权力服务而非凌驾于学术权力之上。借鉴美国模式，以大学章程等制度建设为切入点，构建学术权力和行政权力间相互尊重与支持、相互协调与制衡的运行机制，以行政权力实现学术目标，以学术权力提高行政决策水平。

　　2. 权力中心适当下移。由于高校的创造力更多地来源于基层，其需要更大的自由空间和权力范围支撑其创新性的教学科研活动。欧美发达国家高校院系等基层组织的实权较大。适当扩大我国高校院系自主权可以强化基层组织的应变能力，激发基层组织发展动力，巩固学院的学科优势与特色，突出高校教学与科研两个核心功能，增强高校的综合实力。

　　建立和健全“校、院、系”三级管理体制，是协调大学行政权力与学术权力关系的重要保障。学院制实施后，学校将成为宏观决策与调控监督中心，重点把握教育理念、发展定位、战略决策、对学院一级办学活动的宏观调控及监督等事务；职能部门将成为学院教学科研活动的服务中心，并以此作为衡量其绩效的重要标准；学院将成为基层管理中心和学科群发育主导场所，具体负责课程设置与调整、科研项目管理、教师聘用、教学资源分配等。

　　3. 注重发挥其他利益相关者的治理权力。适当分权可有效约束强势权力。首先，尊重教师在高校中的民主管理权力，充分发挥教师代表大会、校务委员会在学校决策中的作用。其次，提升学生在大学权力结构中的地位。学生参与学校民主管理集中体现了大学良好学风和以人为本理念。在德国，教授、学生、教辅人员和行政人员共同组成大学的校务委员会。我国高校也应重视发挥学生个人及学生组织的作用，广泛征求和吸纳学生意见并赋予其一定的参与涉及学生学习等重大事项的决策权。最后，以社会权力制约行政权力。法国许多大学的理事会及日本筑波大学评议会广泛吸纳校外人士实现高校多元治理。我们也应实施开放治理，探索校外各界人士参与高校决策的方式与途径。

　　4. 强化治理权力的监督。任何权力一旦确乏监督必然导致滥用。一方面通过治理权力之间的相互制衡发挥相互监督作用，另一方面应充分运用教职工代表大会的监督约束机制，重大事项和决策必须经过教职工代表大会表决通过，使治理权力接受群众监督。此外，还应辅助于高校内部的教授委员会、纪检监察、财务审计部门等学术的、行政的、经济的多渠道机制的监督。当然，上级教育主管部门的定期不定期检查与督导也十分必要。

　　注释：

　　①靳敏，张安富：《创设改革特区：高校内部治理结构新探索》，《国家教育行政学院学报》，2011年第2期，第28页。

　　②马陆亭，范文曜：《大学章程要素的国际比较》，教育科学出版社，2010年出版，第155页。

　　③马陆亭：《大学章程地位与要素的国际比较》，《教育研究》，2009年第6期，第71页。

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