民办高等教育法规体系不足的分析

国家最初兴办民办高等教育的目的是为了弥补教育资源不足和缓解高等教育财政紧缺，是替政府分担责任，理应得到政府的鼓励和支持。但如今，政府民办教育政策不合理，民办高等教育受不公平对待，已经严重阻碍民办高等教育健康发展。

民办高等教育政策中存在的多种问题导致民办高等教育政策理想与现实不符，甚至错位，失去了原本的效度。那么，民办高等教育政策问题的根源何在？笔者认为主要有以下几个层面的原因：

一、对民办高等教育政策认识不清

1、传统教育意识与观念的束缚。在社会经济的发展中，长期积淀而成的传统教育意识与观念对教育政策选择的影响作用特别明显，而且往往超过了其他的制约因素。在计划经济时代，我国高等教育是公办教育“一统天下”，在这种大“公”无“私”的格局下，“一切要遵循计划”、“越公越好”便变成为人们的普遍共识。而作为市场经济的产物，民办教育一开始就被视为“异类”，长期得不到教育主管部门和各级行政部门的重视，处于“可有可无”的境地。在这种传统教育意识与观念的束缚下，大家不但对民办高等教育不关心、不重视，而且对民办高等教育政策也无所谓、漠然置之。即使到了现在，仍有一部分教育行政人员认为国家发展民办高等教育只是一时的权益之计，国家的民办高等教育政策也只是临时的、过渡的应急措施。由于这种认识上的偏见，我国的民办高等教育总是“政策跟着现实跑”，出现什么问题就出台什么政策，制定的政策不但随意性大、系统性差，而且制定时也缺少必要的程序，致使我国民办高等教育政策不系统、不完善，也缺乏必要的前瞻性和指导价值。

2、对民办高等教育政策的本质认识不清。目前，我国各级政府对民办高等教育政策的本质认识不足，最初制定民办高等教育的目的主要在于缓解高等教育资源的不足，为政府分忧。所以，政府在我国高等教育压力相对得到缓解的情况下，就忽视了民办高等教育政策真正的本质所在——解决民办高等教育发展中的实际问题，促进民办高等教育发展。这种认识不清，使得政府在制定和执行相关民办高等教育政策时出现偏差，民办高等教育所遇到的实际困难总得不到政策有效的回应和落实，而相关的管制和限制却很多，并被严格执行。所以，这是我国民办高等教育政策教育公平问题产生的根本原因。

3、对民办高等教育的地位和作用认识不足。改革开放30多年来，我国民办高等教育事业从勃兴到迅速发展，取得了很大的成绩，积累了有益的经验，改变了政府单一的办学体制，开创了以政府办学为主体、社会各界共同参与办学的新格局。我国民办高等教育发展到今天，以其自身的生命力和价值逐渐得到了社会的认可，成为我国高等教育事业发展中的一支新的生力军。但是，由于长期以来受“官尊民卑”、大一统等观念的影响，民办高等教育并没有受到国家的重视，反而被政府视为另类，处于“二等公民”的尴尬境地，其地位和作用得不到应有的认可和发挥。

二、政策缺乏总体规划和合理发展布局

1、政策目标不具体、不明确。一项好的政策往往是政策目标具体明确，政策措旄和行动步骤非常清晰。而那种政策模棱两可、含糊不清的现象，往往会导致政策的随意变通。我国民办高等教育的政策法规，其条文多为原则性、实体性的规范，没有多少程序性的规范，还只是对民办高等教育领域内一般行为准则的总结，因而比较抽象，缺乏具体的实施细则，缺少合法有效的权力监督和权利保障机制。

此外，政策的不明确、不具体使得政策执行者有了更多“灵活变通"的可能，造成了政策的严重失真。我国的政策法规对民办高等教育的产权界定一直比较模糊。例如，我国的《民办教育促进法》规定，“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”“在民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”从相关的规定中可以看出，民办教育的出资人不能享有其所投入资产的产权，而民办学校只是一个法律意义上的实体，究竟由谁代表学校处理财产问题并不明确。正是由于产权界定的不明确，造成了政策的失真，导致许多民办高等教育的出资者、举办者出现了营利行为和违规操作的发生。

2、政策缺乏总体规划和合理发展布局。对发展民办高等教育，国家明显缺乏总体规划和长远考虑，没有明确的发展目标，也缺乏具体、有效的发展措施，主观经验决策方式大量存在，使得民办高等教育在很大程度上处于无序发展的状态之中。

政策的制定需遵循一定的程序，民办教育政策也不例外。可遗憾的是，我国民办教育政策的制定，大都处于消极被动的状态，总是有了问题才制定政策，政策制定程序不够规范。一般地，教育政策的制定需要经过四个阶段，即确定政策目标、拟定政策方案、方案论证、颁布实施等。而我国民办教育政策的制定，由于主观上的认识和客观上的立法技术不高等原因的限制，并未严格按照这一程序进行。有的政策在制定时缺少必要的调查研究和分析论证，有的没有翔实的方案论证，从而使制定的政策缺乏应有的效度，在实施中失真，甚至名实不符。

三、没有完整的民办高等教育法规体系

成功的公共政策必定是一个完整的系统，单独的一项政策很难真正解决公共问题。民办高等教育是一个复杂和庞大的命题，他的解决必须依靠民办高等教育的政策系统而不是单独的政策法规。政策系统是一个由政策主体系统、政策支持系统、政策反馈系统三个子系统构成的政策巨系统，涉及从中央到地方各级各类相关政策机构及其运行机制。民办高等教育政策是公共政策的一部分，因此，成熟的民办高等教育政策应该包括以上三个子系统。这三个子系统相互联系、相互依存、相互作用。

正是由于我国民办高等教育政策在系统化建设上的缺失，造成了政策制定不合理、执行不到位、反馈不客观等问题。民办高等教育不能充分表达它们对政策的意见，不能参与到政策的制定和执行过程中来，无法很好地保障和争取自己的合法权利，因此民办高等教育政策系统化的不完善是民办高等教育政策教育公平问题产生的直接原因。

我国民办高等教育法制体系的不完善，首先体现在不同法律对同一问题口径不一，从而造成执法行为的碰撞与冲突。例如，我国的《民办教育促进法》中规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”，而我国的《企业所得税暂行条例》则要求民办非企业单位必须要缴纳营业税和企业所得税。

由于国家对民办高等教育在我国高等教育事业中的地位和特性一直未能得到认可和确认，所以还没有制定出发展我国民办高等教育事业的具体、有效的扶持措施，其主要依靠的仍然是“命令”、“通知”、“指示”、“会议纪要”等行政手段，使得“行政高于法”，造成有法不依、执法不严的情况时有发生，并且常常是“立法跟着现实跑”，等出现问题的时候才制定相关的政策法规。这种做法成为严重制约我国民办高等教育事业发展的关键性因素。

四、政策执行者自身的缺陷

政策执行者通常身兼执行者和目标群体双重角色，经常处于整体利益和局部利益、国家利益、集体利益与个体利益的矛盾之中。当前，民办高等教育政策的执行者主要有两类：一是国家及地方政府和相关教育主管部门；二是民办学校的举办者。作为不同的利益主体，他们对民办教育政策的关注点各有不同，也倾向于从自身利益出发去解读和贯彻民办教育政策。如此，民办教育政策在实施中难免失真，甚至背离政策的预期目标。

五、政策执行缺少完善的监督评估体系

我国的民办教育政策还缺少完善的监督评估体系。因为没有有力的监督评估体系，一些政策执行者我行我素，将民办教育政策玩弄于股掌，对于有利于自己的政策大加宣扬，对于不利于自己的政策要么避而不谈，要么人为“篡改”、“替换”，为自己的利益服务。如此，同样的政策，在十个不同的利益主体眼中，就有十种版本，从而产生十种截然不同的实施效果。

1、政策的监督不力，还没有建立一个完善的监督评估体系。我国民办高等教育发展过程中的监督，实际上就是对民办高等教育设置政策的制定、执行等活动状态进行监督，以深入调查、分析政策运行过程的情况，进而采取措施纠正政策运行过程中出现的各种错误和偏差，以及对违反政策的责任人给予惩罚，旨在保证民办高等教育政策内容的合法性和政策结果的有效性。此外，我国目前还没有单独建立一个针对于民办高等教育的监督评估体系，对民办高等教育的评估管理也是由不同的行政部门负责，一直沿用与公办学校相类同的评估目的、原则和标准，而没有考虑到我国民办高等教育发展的特点和其在我国高等教育体系中的定位、地位与作用；另一方面，社会对民办高等教育进行监督的渠道尚不完善，由于缺乏权威性的民间中介机构，使得我国民办高等教育自我管理、自我约束的机制难以真正建立，从而不利于政策的有效执行。

2、缺乏对政策制定活动的监督。民办高等教育政策制定的监督，是指对民办高等教育政策制定过程中的信息收集、政策制定主体选择、政策制定程序、政策决策等政策活动状态的监督，以保证政策决策的科学化、民主化，保证政策的实际效果达到预期政策目标的要求，尽量减少决策失误。从理论上讲，由于政策决策者代表利益的局限性，掌握信息的有限性，用以指导决策的理论存在一些不正确性，因而制定的政策难免出现错误和偏颇。在我国民办高等教育的政策制定过程中，有关政策制定信息的收集、政策主体成员的选择、政策方案的选取等都由政府单方面说了算数，政策制定过程缺乏必要的听政，其透明度不高，因而对于可能违背政策制定基本程序和政策制定者的谋利行为都缺乏必要的监控。

3、缺乏对政策执行活动的监督。民办高等教育政策执行监督，是指为了民办高等教育政策执行的准确性、全面性而实施的监督，以防止抵制、违反、滥用政策的现象发生和及时纠正政策执行的偏差。由于政策执行者的价值取向、个人及其所代表的利益和认识水平等因素的影响，常导致政策在执行过程中发生误解、曲解、滥用和抵制等现象。目前，一方面由于缺乏对政府行为的有效监督和制约，政府官员的意愿就很容易演变为政策，致使民办高等教育层次和种类结构不合理；另一方面由于缺乏对民办高等教育的有效监督，一些地方政府不顾教育的公益性，把民办高等教育办成了单纯赢利性的机构、从而使得民办高等教育的教育质量不高、特征不鲜明。

六、政策执行中，辅助政策资源投入严重不足

任何政策的执行都需要消耗一定的政策资源，主要是经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。国内外许多政策研究的专家学者，都把政策资源列为影响政策执行有效性的重要因素。在我国民办高等教育政策的执行过程中，无论是肢解政策，选择性执行，还是搁置政策，象征性执行，抑或是曲解政策，替换性执行，其罪魁祸首就是政策资源投入严重不足，尤其是人力资源和权威资源的投入严重不足。

到目前为止，我国还没有一个高层次专门管理民办高等教育的机构，仅是在教育部教育发展司中设有一个社会力量办学管理办公室。由于机构不全，普遍缺少编制，工作人员流动性较大。一般省级教育行政部门专职管理干部仅为1～2人，甚至1人兼职，管理人员奇缺，管理任务繁重，不少地方处于只批不管的状态。像陕西省设有专门的民办教育管理机构，正式的编制也只有4人，然而要面对20所民办高等教育和80多所其他层次的民办学校，人力资源严重不足。

另外，政策执行活动的基本特点，是需要很多人的共同活动，而共同活动的首要条件就是要有一个能够处理一切所管辖问题、并起支配作用性的权威。然而，我国民办高等教育从中央到地方，其教育行政部门都还没有形成一个完善的管理体系。从中央一级来看，原来民办高等学校是由教育部成人教育司分管的，机构调整之后，教育部高教司的远程教育处和综合处主要分管民办高等教育的教学管理和人才培训，而教育部的发展规划司则成立了一个社会力量办学办公室，其职能是：（1）研究制定社会力量办学的方针、政策、规章，在办学体制、办学资格等方面指导各省（自治区、直辖市）对社会力力量办学的管理工作；（2）根据《社会力量办学条例》的规定，具体负责办学许可证的样式设计和印刷的组织工作，负责国家高等教育文凭考试资格的认定管理工作；（3）筹建并管理国家社会力量办学表彰奖励基金。从其职能中可以看出，社会力量办学办公室只负责民办教育有关政策的制定以及民办高等教育宏观发展的指导，而没有评估与监督民办高等教育的责任。民办高等教育的办学则由高教司与规划司共管，高教司主要分管民办高等教育的教学设置和人才培养，规划司则分管民办高等教育教学以外的事务，可见这两个部门都没有管理民办高等教育的绝对权威。但是，作为一个教育管理机构，很多方面是相互联系不可分割的，而目前我国民办高等教育这种分部门管理的现象，很容易造成“两司”都管都不管的状态，直接造成了政策执行过程中的权威性资源不足。

作者：张晓红

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