分析高校预算管理体系——以国外高校为例

高等学校在整体发展目标下的预算绩效管理，要求基于现代管理的MBO（即目标管理）理念，预算产出效果与学校整体发展目标相吻合，以效果引导预算过程，确保预算过程中的工作计划、工作结果符合学院发展整体目标要求。西方国家经济发达，高等学校逐步形成了较健全的预算管理体系，很多经验与做法值得我们学习和借鉴。

一、国外高校预算管理经验

（一）美国高校预算管理的做法与经验。预算管理概念最早起源于美国，1907年美国纽约市政研究局在其《改进管理控制计划》的报告中首次提到，对于已审批的项目要提高其资源的使用率，这被看作是绩效预算管理理念的最初萌芽。20世纪30年代中期，绩效预算理念在实践中逐渐得以体现，到1949年美国第一届胡佛委员会在政府报告中给出了绩效预算的完整概念，之后预算管理在美国的政府公共部门逐步铺开，政府资金的使用效率不断提高。而美国高校在管理上的漏洞也逐渐显露，美国大学呈现出一种有组织的无政府状态，学术研究进程缓慢，高校的经济效益以及成本控制处于被忽视的边缘。政府愈来愈意识到在高等教育管理中，应该注重管理机构的设立、预算经费收支如何分配等诸多问题。在此背景之下，从1972年开始美国综合性高校预算管理改革正式起步，到1996年其高校预算管理体系初步建成。

近年来，美国政府越来越重视对高等教育的投入，预算管理制度逐渐完善。预算法律严格规定高等学校资金使用范围及具体内容，高校必须在预算法律规定的权限之内进行资金使用，不能逾越预算法律的规定，禁止超越部门预算法律权限的活动及超越权限的融资与收费。美国高校的预算资金来源可能是多渠道的，且可能存在诸多不确定性因素，但其高校的财务工作非常注重资金的财务指标分析及经济效益增长，力求实现资金价值的最大化。另外，美国高校还非常重视教育资金收支的全面预算管理，其预算编制建立在近3年资金收支资料的基础上。具体做法是，根据历年资金收支情况，分析各项支出在经费预算中所占比重，使每年的教育经费分配具有相对稳定性，并且从学生培养成本的角度考虑分配经费的预算办法，使得各院系、部门资金预算分配更加平衡、科学、合理。

（二）英国和德国高校预算管理的做法与经验。英国和德国的高等教育起源较早，管理比较规范。1992年英国成立了高等教育拨款委员会，这个机构的职能是分配并监管国家高等教育经费。高教委员会的经费来源于政府拨款，但它却不是官方机构，这样设置的理由在于，高校不会因经费事项受到政府、政治环境及事端的干扰和影响。高教委员会一般依据各高校招生、师资、教学与科研等情况进行拨款，做到公平合理与透明。

高校内部也设有专门的预算编制机构，针对本校的实际情况，首先确定预算编制的原则与程序，依据收入确定支出，严禁赤字，使财务预算更加严谨。在综合考虑上年度经费预算计划执行情况和本年度预算收入的基础上，学校校长、行政副校长和财务处长先征求各学院及部门意见，再提出本年度财务计划基本方案，学校董事会讨论审定后，报主管学校的政府部门审批，最终形成正式财务预算方案。一旦学校的财务计划发布，下属各系部一定要遵照执行，不能超过计划。在特殊情况下，如有必要增加支出，可在每年七月做出调整计划，经学校董事会批准，才可实施该方案。值得注意的是，学校调整方案、增加支出，是在有增加收入的基础上才能予以批准。学校还设置了强大的预算管理约束机制。首先，确定年度预算，根据国家分配的预算资金，向各部门发布预算指数；其次，各部门经过充分讨论，编制本部门财务预算，并上报学校财务处；最后，学校根据资金来源和实际情况，编制学校预算并报校务委员会批准。校务委员会一般由20～30人组成。其中，着名教授占30%，行政管理人员及教职员占30%，学生占30%。

（三）澳大利亚和新西兰高校预算管理的做法与经验。近年来，澳大利亚和新西兰的大学发展非常迅速，他们非常重视学校的预算管理。一个共同的特点是，在澳大利亚和新西兰的高校预算管理中，编制的财务计划更规范、更全面，实施时执行综合财务计划也非常严格。首先是预算过程严格。根据以前年度预算执行情况和来年的业务发展需要，学校财务处制定新的年度预算草案，执行副总裁牵头组织，与学术委员会及预算委员会一起，针对财务处提出的预算草案进行广泛深入的探讨，再提交学校委员会讨论是否通过；其次是预算合理分配。澳大利亚、新西兰大学的经费预算中人员经费为65%～75%，非人员经费为25%～35%，两者比重可做一定调整，但调整幅度最高不超过2%。各学校所需经费的预算方法也比较科学，主要依据学生人数的多少，同时考虑培养成本系数。如澳大利亚悉尼大学教育学院的资金分配，除按照学生的数量计算，还进一步根据不同的专业培训成本分为七个等级系数，最高和最低之间的差异很大；再次是预算较透明，学校出台预算草案后，必须广泛地征求各方意见。每个工作人员和学生可以表达他们对学校预算的意见。在正式通过预算之后，也要向全校宣布；最后，学校预算是由校董会讨论后，由学校财政管理部门严格执行，任何人都没有权利增减财务预算经费，如发生特殊情况，确实需要调整，必须按照法定程序处理。

二、国外高校预算管理经验的启示

结合以上国外高校预算管理的做法与经验，针对我国高校财务预算管理的现状和特点，我们可以从中得到一些启示：　

（一）编制合理的经费预算。基于美国大学的预算管理经验，其预算系统是以过去几年的数据作为基础，在预算中针对支出比例进行分析，资金的分配是比较稳定的。相比之下，我国大多数高校采用的是更为简单的增量预算法。这种方法并不合适，一方面供需矛盾会加剧；另一方面造成了教育资源的浪费，不能产生合理的预算分配方案。虽然近年来一些高校对于预算管理进行了改革，但也存在诸多不足，如反映的内容不够全面，数据统计不够完整、不够真实，决策的主观性和任意性太强等。年度预算和年度工作基本上是相同的，但现有的预算是根据公历年进行的，而学校的日常工作是根据学年度安排的，这样势必导致会计期间的预算与会计期间的实际使用存在较大差距，提高了预算编制和管理监督的难度。我们可以学习美国的一些做法，依据学校的实际情况，选择科学的预算编制方法，将预算年度和工作年度进行相应调整，切实落实预算管理责任，使预算管理落到实处。

（二）设立专门的预算管理机构。我国高校预算经费一般来源于政府财政拨款，资金分配受政府政策的影响非常大，高校几乎没有自主权。具体的资金安排，根据政策的变化而变化，大学资金的获得与使用不具有公平性，不利于高校的可持续发展，对于高校学术自由的发展更是十分不利的。我们可以从英国高校的做法中得到启示，建立一个非官方的中介机构来分配资金，这样既能保护学校学术发展的自由，给予学校一定的自主权，也保障了高校经费分配与使用的公平性与公正性。此外，高校内部还可设立由学校知名教授、行政管理人员、教职员及学生共同组成的高校预算管理委员会，可以凝聚学院大多数人员的力量，突出高校预算管理在高校管理中的重要作用，也使一线大学教师和学生主动关注经费预算事宜，增强其主观能动性，并对经费预算的执行起到有力的监督作用。

（三）建立科学的预算评估体系。我国大部分高校预算管理的透明度不高，有时公示的也仅限于财务数字，对于这些财务数据后的经费使用说明几乎没有，这种情况不利于预算的监督。借鉴英国高校高度透明的预算管理制度，我国高校财务预算也能够尽可能的做到公开透明，可以定期将一段时期内的预算经费使用等情况进行公示，加强预算示范和透明度的可行性，减少决策失误造成的损失，这样能大幅提高预算实施的公平性和公正性，预算管理起到了监督的作用。在增强透明度的基础上，要建立科学的预算评估体系。欧洲、美国高校对高校预算管理工作的评估十分重视，一直在致力于推进预算管理的评价研究，预算管理标准体系的设计也比较完善。我们可以借鉴其指标体系，设计符合中国国情的绩效评价指标，建立我们自己的预算绩效评价体系，逐步形成国家范围内在制度和法律上的保护，对预算绩效评价产生积极影响，从而保证高校的健康、良性、可持续发展。

作者：施颖

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