基于政策视角下的高等教育不公平

摘　要：对高等教育公平的追求是人们的天性所使然，当前我国高等教育政策制定过程中，政策制定主体偏重“效率”的价值选择倾向；高等教育政策目标忽视对公平的追求；高等教育政策程序公平性不足等问题直接导致我国高等教育政策的不公平性，更谈不上推进我国高等教育的持续健康发展和高等教育公平的实现。只有进一步发挥高等教育政策在高等教育公平实现过程中的积极指导作用，才能有力推进我国高等教育公平的实现。

关键词：高等教育；政策；不公平
高等教育公平涉及到社会的政治制度、经济水平、人口数量、法制化进程及教育资源等诸多社会现实，是一个非常复杂的社会问题。[1]而当前我国教育优先发展战略尚未真正成为我国政府发展的价值理论，贫富差距、城乡二元、教育法治的不健全、教育特权和教育腐败等种种因素也成为影响我国高等教育公平问题的所在。
　　另一方面，我们可以很清楚地看到：各种高等教育公平问题与教育政策有着或远或近的渊源，如每年的高校招生都必须遵照政府及各省市、自治区、直辖市颁布的《招生工作实施意见》；高校收费工作的展开必须依照相关的政策；高校课程设置得参照相关的课程与教学政策；高等教育过程的不公平则更多的在“教学质量政策”、“教师教育政策”方面存问题。从很大程度上来讲高等教育政策本身所存在的问题——公平的缺位，即高等教育政策文本所规定的事项或高等教育政策所涉及的内容本身就存在不公平因子。
　　一、政策制定主体偏重“效率”的价值选择倾向
　　在我国，官方的高等教育政策制定者尤其是政府部门和教育行政部门的主要领导对政策制定往往起着关键性和决定性的作用。同时由于我国政治体制的特殊性，党的组织机构更是制定高等教育政策的核心主体和政策中枢。但是，无论是政府部门，还是党的组织机构，只是一个抽象或名义上的主体，高等教育政策制定的实际主体应是在教育决策中起决定作用或影响的个人和利益群体。因此，尽管高等教育政策问题本质上是基于一种客观存在的情境或情势，但这种客观存在的情境是被主体有所选择地确定、分类、解释和评估的。所以不可否认，政策制定主体在对高等教育政策问题进行分析和确认时，是以一定的利益和价值观为基础，受决策主体自身的知识结构和能力水平的影响，这种分析的结果往往具有很大的主观性。有学者指出：“我们可能会分享相同的数据，至少我们相信我们分享相同的数据， 但这一事实并不意味着我们看到同一件事。价值观、信仰、意识形态、利益以及偏见等都塑造我们对事实的感知”[2]。“教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所做出的一种集体选择或政府选择，它蕴含着教育政策制定者对于教育政策的期望或价值追求，体现了教育政策系统的某种偏好，表达着教育政策追求的目的与价值”。[3]所以，任何政策都具有价值特征，无论怎样强调政策的科学性，都不可能不涉及政策的价值和伦理。
　　教育公平，如谢维和教授所言，是“绝对的命令”，是教育政策的首要目标，是高等教育政策制定的过程中所必须体现的价值选择。然而，纵观我国高等教育的相关政策，不难看出，公平是有一点点的，不公平倒是常见。当前我国教育决策机构在很大程度上存在着大学理念的缺失，大学的目的和职责不甚明确，更倾向于关心眼前的功利目标，无暇顾及大学学术这一使命及大学的整体生命和长远利益。在更多的情况下，重效率、重实惠、重金钱、重世俗的现象普遍存在，出现了价值尺度的混乱。尤其是改革开放以来，在“效率优先，兼顾公平”的宏观政策背景下，在公平、效率、自由、选择等教育政策基本的价值目标中，追求效率与绩效成为高等教育政策的首要价值取向，严重阻碍着教育公平的实现。高等教育公平，在“多出人才、快出人才”的效率观下被忽视了。
　　如以“加分政策”为例，各地各部门为各式各样的“加分政策”给出了充分的理由：地方政府希望能吸引人才、发展经济，职能部门是为了奖励典型，推动工作。不难看出，对于一些急功近利的政府官员来说，比起真金白银的经济奖励，“加分”只需一纸政策，动用的是公共资源，容易操作。因此，随着一项项政策的出台，大家自己的局部利益得到了满足，却牺牲高等教育的公平。这也从一个侧面反映出了，“教育公平”的理念还没有深入人心，至少在我们的一部分政府官员的认识里，还没有意识应该有的这样一个观念，而更多的是：经济的发展才是最大的那件事。
　　二、高等教育政策目标忽视对公平的追求
　　政策目标，也就是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果，目的就是要消除产生问题的根本原因。我们在政策制定的过程中，就必须尽一切可能去弄清有关公共政策问题的实质和各种成因，考量各种因素及其未来走向，明确制定切实有效而又具体的政策目标，为政策制定做好铺垫。如果目标选择错误，就会出现“制定了正确的政策，却解决了错误的问题”的情况，结果得不偿失。
　　当然，公共政策目标并不是事先就规定好了的，而是由政策制定主体发挥能动性创设或确立起来的。从公共政策的公共性原则要求将公共利益视为公共政策的根本目标，而公共利益本身却是模糊不清、难以界定的，从而易造成政策制定主体对公共政策本身性质的忽略。同时急功近利、速度第一的政策目标取向肯定会对于高等教育公平的实现造成不良的影响，甚至阻碍其发展。从我国高等教育政策目标的制定来看，政策制定主体在目标选择过程中常常会陷入进退唯谷的境地，难以做到目标的明晰化与具体化，甚至于很难以从中做出正确的选择。
　　以高校扩招政策为例。对于现在的高校毕业生来说，“毕业即意味着失业”，或许他们最想知道：当年实行扩招政策的真正目的是什么呢？难道就是为了今天的“找不到工作”和“疲于找工作”。学者袁振国、康宁指出，促成扩招政策出台的背景：宏观社会的需求；解决经济困境；走出“应试教育”怪圈。这就不难看出：高校扩招政策从其酝酿之初就不是为了解决特定的高等教育问题，而是作为医治当时我国内需不足，经济低迷的良药，源于我国国民经济低谷时期对拉动经济增长的迫切需要。也就是说，高校扩招初衷并不是真的要提高青年的文化素养，并不是真正地想让更多的人能够接受高等教育。而政策目标的确立立即就为了政策方案的拟定与选择提供了一个基本性的方向，试 想：一项真正关乎高等教育领域的政策的出台，其初衷却不是为了解决“让更多人接受高等教育”的问题。因此我们也很难期望以后的政策实施能在多大程度上达到“真正意义上的扩招政策”所应该达到的政策目标——让更多的人接受适合其发展的高等教育。
　　三、高等教育政策程序公平性不足
　　按照中国目前的立法与行政体制，一部法律或一个公共政策，从酝酿到出台，大致要经过立法计划、确定起草机关、组织起草小组、立法调研、形成草案、征求意见、正式成稿、向人大提出法律案、审议、表决和公布等步骤。根据陈振明教授观点，公共政策制定的基本程序一般包括五个阶段：问题的界定、目标确立、议案设计、后果预测、方案抉择。因此，不管从何种角度来说，我国高等教育政策制定程序是一个复杂的动态的过程。而从我国高等教育政策制定现实来看，似乎很难有一项政策的出台是达到以上的一个合理的程序安排，几乎在每一个步骤方面都存在着较大的问题，如问题分析与界定方面，高校扩招政策就是一个典型的例子。总之，决策是有程序的，决策者在决策时要遵照一定的步骤来进行。否则，决策将是不合理的，甚至会造成决策的失误，更不用说政策的非公平性倾向。具体来讲：
　　首先，高等教育公平问题缺乏进入政策议程的渠道。当前，我国高等教育领域存在着诸多的热点问题，如我国目前存在的高校收费的不公平、招生政策的不公平、教育资源分配的不公平、区域间师资的不均衡等。但问题的关键在于，政策的制定者是如何觉察到“某一社会问题已引起社会广泛注意和议论”，并将其迅速纳入政府议程。在我国由于相关的体制建设的不完善，很大程度上，公民是难以通过一个固定的、有效的渠道来充分表达自己的言论。另一方面，我国的政体是代议制共各政体，人大和政协通常被认为是民意的代表机构。有学者也认为政策议题触发的基本机制植根于人民代表大会制度。但从实际政治运转而言，普通大众的利益和呼声只能由“有良心和正义感”的人大代表或政协委员来反映。但我们很难保证每个人大代表或政协委员都是“有良心和正义感”的。从中央、各部委到省级教育部门、地市级教育政策执行部门、县级教育政策执行部门，乡镇一级教育行政主管部门（学区）和各级各类学校教育政策执行机构及人员，形成一个自上而下层层传递的教育政策权责关系，在这种层级制体系里，许多信息在传递过程中被有意或无意地减少或增多，出现与客观事实不符的现象，特别是当前高等教育领域内公平问题；同时由于所花费时间多，造成效率不高，延误解决问题的正确时机。
　　其次，政策方案制定过程公平性不足。正是在这个过程中，我们才有可能保证最终出台的高等教育政策的公平性倾向，从而更好地促进高等教育公平的和谐发展与实现最终的高等教育公平的目标。但反观我国高等教育政策的制定过程，不难看出，在形成方案的过程中，存在着诸多的问题，甚至于我们很难看到哪一项高等教育政策的形成是通过了这个一个程序。像在高等教育政策的制定过程中，未对问题进行界定，就草率地出台相关的政策；未明确政策的目标，就草率地出台某项规定；未认真深入地拟定各种可能的方案，就从中择优认为可行的方案；未对草定的方案进行相关的分析，就盲目地或是拍脑袋式地决定了出台何项政策等等。甚至于无需经过问题的分析与界定，方案的评估等阶段，一项项关于高等教育政策的就已跃入人们的视野。我们并不否认，出台过的相关的高等教育政策对于高等教育的公平发展没有影响或作用，但我们必须明确一个前提：程序的正义性虽然并不是结果正义性的充要条件，却是一个必要条件。
　　总之，对高等教育公平的追求是人们的天性所使然，如何保证高等教育公平的实现也是人们一直探索的。实践表明保证高等教育公平的实现，最基本的前提是指导与规范高等教育发展的高等教育政策的公平性。一项体现公平、公正价值理念的高等教育政策才有可能在实施的过程中保障高等教育的公平，同时积极地调解、减少现实中高等教育的不公平。针对当前我国高等教育政策不公平问题，只有进一步强化高等教育政策的公平价值理念、明确高等教育政策目标、坚持程序公平等，才能正确地制定和执行高等教育政策，推进我国高等教育公平的实现。
参考文献：
刘复兴．教育政策的边界与价值尺度．清华大学教育研究，2002（1）：29-32． 本文链接：http://www.qk112.com/lwfw/jiaoyulunwen/gaodengjiaoyu/61495.html