中国语境与治理边界的教育理论综述

 在中国，经过改革开放之后的跨越式发展，大学无论是规模，还是学科建设，抑或是教学质量都有了很大改善。但随之而来的因大学行政力量膨胀而导致的失范行为屡有发生①，蔡元培所倡导的大学精神正在消失。工具理性下的大学偏离了教育，大学的“学术团体行政化”②、“行政团体学术化”③以及“学术评价的非学术化”屡遭诟病。中国大学现今正面临着之前“农村土地改革”和“国有企业改革”所面临的同样问题——“行政化”，以及同样的发展路径——“去行政化”。
    解读大学“去行政化”的实践蕴意可知，其目的旨在解决当前中国大学存在的“行政权力泛化”问题，实现学术风气和教育品位的提升④。然而，概观已有研究不难发现，作为理论概念，“行政权力”蕴涵隽永，言近指远，即便其提出者也未能就其内涵、构成等达成共识。⑤这一概念移植到中国之后，虽然已有研究的各观点不乏真知灼见，但由于对行政权力的认知忽略了“范畴应与特定的环境背景相联系”的现实，致使研究中没有对行政权力的特质性与普遍适用性进行区别，因此无法刺透“国情与历史文化传统不同”的遁词防线，讨论难以深入，常常成为真空中的论坛。理论与现实的背离，必然不利于厘清中国情境下大学行政权力与学术权力之间的关系，不利于对大学治理关键制约因素进行提炼、涵盖与整合，更难以有效解释大学运行的深层动因与机理。
    基于此，本文拟对大学行政权力这一命题予以解构，旨在探讨这一范畴的价值逻辑，解析行政权力在当下中国的真实语境，诠释对中国大学行政权力的治理边界，以期在理论上全面认识行政权力，在实践中正确运用行政权力治理大学内部事务，进而避免学术权力的缺失和弱化，确保大学按照自身发展规律运转。
    一、大学行政权力的价值逻辑
    从欧洲中世纪大学至今，大学的发展已有逾千年的历史，其职能也发生了巨大的变化。中世纪大学，最初仅是出于互助和保护的目的，仿照手艺人行会的方式组成的教师或学生的团体(或协会)，⑥在当时被称为教师大学或学生大学。其产生的内驱力是欧洲社会的复兴、城市的发展、西方社会专门教育机构的缺失及“哥利亚德”型知识分子群体的出现。⑦由于中世纪大学一开始并不存在专职的行政管理人员，行政权力也就无从谈及。
    随着13世纪初教皇和君主对大学创设的介入(主要指“特许证”制度)，使得大学逐渐拥有了诸如设立特别法庭、凡外人与大学生发生诉讼时均由大学审理、大学教师具有裁判权、大学师生可以免除赋税及服兵役的义务、大学有罢教和迁移的自由、有授予学位及认定教师资格等权力。⑧从权力内容看，这些权力正是有别于神权、王权和政府权的大学权力，并且更多地指学术权力。如果说此时大学行政权力只是初步显现的话，那么进入18世纪，在文艺复兴和启蒙运动的推动下，人文思想和科学理性激起了大学的变革，诸如德国哈勒大学以及哥廷根大学等一批新兴大学的崛起，则进一步强化了大学的行政权力。
    自洪堡以后，大学创造知识的功能被纳入了理论和实践的视野，意识形态和兴趣有力地结合到了一起，科研和教学统一的原则得以确立，⑨科学研究成为大学职能的重要组成部分，此种模式一度成为“19世纪大学的理想模式”。⑩美国将这一组织移植到本国之后，在继承了英国、德国大学部分功能的同时，经过“突然变异”，形成了组织内以系为基础的学术权力架构，更好地实现了教学与科研的统一。(11)在上述大学机能的变化中，在学术人员逐渐从繁琐的行政事务脱离的同时，行政权力也随之在大学中得以进一步增强，并与学术权力形成了互补关系，(12)成为大学有效运行的重要保障之一。
    20世纪以来，克尔所言及的“多元巨型大学”在以“探究高深知识的需要”为理由向外部社会要求自治权的同时，学术领地“分门划界”的做法和学科规训制度强化了各个学科在大学内部的独立性。面对着来自内部的各基层组织同样理 第一论文网由的自治和分权诉求，大学形成了“双重自治结构”，(13)催生了大学管理的专门化需要，加之学术研究对于资源的依赖，使学者不得不受雇于拥有资源的科层组织，大学行政权力的作用日益凸显。现代大学在保留、继承了传统大学的学术性、教育性和文化性，致力于高深知识传授、传播和创造的同时，也开始更加注重通过行政权力的恰当运用，约束组织成员的行为，以实现组织效率的提高。
    由此可见，当大学由“学术共同体”嬗变为“学术—行政共同体”时，学术权力不再是“自主管理大学内部事务”的唯一权力，行政权力如影随形地介入了大学内部事务，(14)并且成为大学管理中不可或缺的一支力量。从生成与演进的视角来看，大学行政权力内生于大学的巨型化、科层化和专业化，强化于对大学组织效率的追求，制度化于法律的明确授权和组织的正式任命。其背后的合法性源于一国政治经济环境与社会规范下社会公众的“共有信念”，其价值功能在于保障“学术自由”，落实“学术权力”，使学术人员能够专注于“研究学问”以及弗莱克斯纳所说的四件事情：“保存知识和观念、解释知识和观念、追求真理、训练学生以‘继承事业’”(15)。基于此，大学行政权力的价值逻辑可表述为：学术人员(或大学教师)对“学术本位”回归的诉求。
    二、大学行政权力的中国语境
    1.行政权力的“学术”定义：中外差异
    行政权力作为大学权力的一种现实表现，得到了学者们的认可，但关于何谓大学行政权力，理论上却莫衷一是。回顾已有研究，早期对大学行政权力的阐述是内化于学术权力之中的，并没有直接提及。例如，在对20世纪50至60年代西方七国的高等教育管理体制进行全面考察和比较的基础上，克拉克将大学学术权力解读为从高等教育管理的最上层(即国家)到最基层(即教师)的各个层次的管理机构和人员所享有的高等教育管理的权力，并进一步将其划分为个人统治、集团统治、行会权力、专业权力、魅力权威、董事权力(来自于院校)、官僚权 力(来自于院校)、官僚权力(来自于政府)、政治权力以及高等教育系统的学术寡头权力等10种。(16)从语义上来看，在诸多的权力类型中，克拉克对董事权力和官僚权力的界定就属于行政权力范畴，只不过没有明确说明而已。大学行政权力在西方学者中的模糊界定，其背后的深层次背景和根据在于他们所在和所观察到的西方大学，其行政权力是大学发展内生的、服务性的，无论是来自于政府还是来自于院校的“官僚权力”都服从于学术活动及“学术权力”。在这种关系形态下，大学行政权力与学术权力之间是“大学术，小行政”的关系，符合大学行政权力的价值逻辑。
    中国语境下的大学行政权力与学术权力之间的关系与西方相反，是“大行政，小学术”。谢安邦和阎光才指出，所谓行政权力，表现为“科层化”特征，属于法定的权力，它以效率为行动目标，以严格的等级制度为依托，因此又可称之为“制度化”的权力。(17)相较以上两位学者较为抽象化的定义，别敦荣则更加具体地强调行政权力是以行政管理体制为基础，以行政管理职能为依据，由行政机构(如学校有关职能处室)中行政人员(如处长、科长、主任等)行使的法定权力，这种权力来自学校或上级的法规制度，因而是一种授予权力。(18)周光礼也认为行政权力是大学行政机构及行政人员依据国家法律、政府政策、学校规则的授权而拥有的影响和支配内部成员和机构的一种权力形式，植根于层级组织，其合法性在于法律的明确授权和组织的正式任命。(19)
    不难看出，与国外学者的界定相异，中国学者对大学行政权力的界定显得更为具体，有的还从侧面反映了政府的作用，其原因就在于他们所观察或体味到的是“大行政，小学术”下的行政权力在中国大学中的强势与泛化。然而，进一步深入分析中国学者的研究可知，与行政权力在中国大学中的泛化不相匹配的是，学者们虽然理论上认识到了政府等对大学行政权力的影响，但对中国大学行政权力的界定仍停留在韦伯意义上的“理想的”行政权力层面，忽视了中国大学行政权力有着西方情境下大学行政权力所不具备的更为广泛外延的现实。从某种意义上说，中国学者对“行政权力”的界定，与其说是对一个“事实”的概括，不如说是对一种“价值”的诉求，(20)其背后蕴含着中国学者的愿景。
    2.中国大学行政权力的实践：历史的视角
    大学绝非存在于真空中，而是嵌入于一定的政治、经济和文化体系之内，并在其影响下运行的。为此，要想真正理解大学行政权力，就必须跳出大学本身，将大学行政权力同其所根植的国别及时代背景联系起来。大学像其他人类组织一样，处于特定时代总的社会结构之中而不是之外，(21)是“遗传”与“环境”的结果。(22)
    历史地看，中国最早的高等教育组织当属秦汉时期的太学。作为中央官学，太学行使的是政治本位教育，承担着官员选拔职能。与之有类似机能的是始于五代而初盛于宋的书院。书院具有一定的民间性质，但就其良性运作的前提必须要与政府专制权力体制保持一致这一点而言，依然没有逃离政府控制的藩篱。所以，无论是太学还是书院从属性上最终都可以归结为国家官僚体系的附属机构。(23)当然，两者只是承担了大学应该具有的部分功能，在教学主体、教学内容和教学方法上与大学的本质相去甚远。
    真正意义上的中国大学始于清朝后期，镜鉴于西方及日本的大学而产生，是“横向的移植”，而非“纵向的继承”。(24)由于当时大学被当成抵御外辱的工具，由政府出资兴办，“中体西用”的办学宗旨和“忠孝为本”的培养目标，使得大学有着典型的“政府控制型”特征。辛亥革命后民主共和政治体制得以建立，为国家服务成为大学的最高使命。在民国和国民党政府时期，一方面，新文化运动的开展，使科学与民主的观念广存于整个社会 第一论文网；另一方面受蔡元培、梅贻琦以及胡适等教育家的影响，加之军阀混战引致民国临时政府自愿不自愿的容忍，无暇干预或者无力干预，(25)大学自治形成，大学教授有着较为充裕的治校权，是中国大学学术权力和行政权力最为平衡的时期。尽管大学校长仍由政府任命，但此时期的大学无疑是最接近大学本质的大学。
    新中国成立之初，效法前苏联，政府通过行政手段对高等教育实施了国有化改造，大学成了一个与计划经济相适应的政府投资、封闭办学、组织结构统齐划一(按政府机构设置)的办学机构。1950年以来，中国大学虽然先后经历了“校长负责制”(1950年)、“党委领导下的校务委员会负责制”(1958年)、“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制”(1961年)、“党委领导下的校长分工负责制”(1978年)、“校长负责制”(1985年)以及“党委领导下的校长负责制”(1989年)等权力主体的变革，但从大学校长、党委书记的任命到教师职称的评定，政府权力、政治权力一直充斥在大学的各个角落，大学内部权力围绕党政权力划分，大学党委的领导及由此产生的党政关系的权力分配问题贯穿始终。即便如今，虽然大学的办学自主权逐步扩大，大学教授的权力有了一定的提高，但政府主导下的大学行政权力泛化的局面并未有实质改变。
    3.中国语境下的大学行政权力范畴
    大学是社会进化的组成部分(26)。回顾中国大学的进化历史，从太学发展至今，大学从未离开过政府的控制，这几乎成为中国大学的传统。此点与欧洲大学较为相像，但欧洲大学的教学和学术的自由、教授颇高的地位和权力以及校长由教授和其他相关人员选举产生这些条件和特点，则是中国大学所不具备的。当然，在大学内部和外部，中国教授相对较低的地位，校、院与系较强的行政权力与美国也较为相似。然而，大学行政官员责任明确，受到章程和董事会明确而有效的监督，教授在教学和学术方面的决定性权力，强大的教授组织，以及在更大范围内，大学的分工和特色，大学自身严格的学术和道德标准及荣誉，大学强大的筹款能力和社会化以及多元的经费来源，这些又是中国大学体系极度缺乏的。(27)中国大学的行政权力主要奉行的是“行政的教育管理实践观”，这种行政管理观念强调国家对 教育的干预，其本质是政治性行为，主要的教育管理方式就是行政，主要行政手段是依靠等级权力体系来保证整体意志的贯彻执行。这种行政的教育管理实践观不仅忽视了人的因素，而且对个人精神和主观能动性也是一种压抑。由此，不可避免地促使中国大学“大行政，小学术”格局形成。
    历史和现实表明，大学行政权力这一范畴移植到中国后发生了变异。中国语境中的大学“行政权力”范畴所包含的内容远较国外丰富。中国大学行政权力不但包含了与职位相联系的制度化了的科层组织的“行政管理权力”，还将政治权力、政府权力以及部分学术权力内化其中。几种权力在大学内部交织在一起(28)，构成了中国语境下的大学行政权力生态，如图1所示。
    
    图1　中国大学行政权力生态
    中国大学行政权力所呈现出的这一结构及特征，不但具有一定的历史路径依赖性，而且是与中国现实的政治、经济以及社会文化特征相适应的。就其存在而言，具有“合理的不合理性”与“不合理的合理性”双元特性。
    三、大学行政权力的治理边界
    大学行政权力的治理边界概念强调的是大学治理制度设计时所应关注或厘清的纵向和横向的结构与权力界限。研究表明，大学治理在本质上表现为通过制度设计来平衡衍生于各种利益相关者权益的行政权力与学术权力之间的关系，(29)如此一来，必然涉及要平衡哪个层次上的行政权力与学术权力之间的关系，是学校、学院和系所三个层级都涉及，还是仅涉及校级。对此，本文认为，大学治理涉及的仅是大学校级层面的制度设计，学院和系所等层面都属于管理问题。基于此，大学行政权力的治理边界可从纵向和横向进行考察。
    1.大学行政权力的纵向治理边界
    从纵向的组织层级视角来审视世界各国大学内部的行政权力层次，尽管各国不同组织层次上的“单位”在称谓上有所差异，但大学行政权力的纵向边界是比较明晰的，大体上可以分为高层——学校权力、中层——学院(或学部)权力和基层——系所权力。中国大学的行政权力虽然内涵与外延更为丰富，但大学行政权力基本上也是按照上述三个层次来设计与运行的(30)，如图2所示。大学行政权力的纵向层次或权力梯次表明，大学行政权力是贯穿于大学各个层级的。但是，根据本文对大学治理的认知，并不是每个层次的行政权力都应纳入治理范畴，大学行政权力是存在纵向治理边界的——仅指学校层面的行政权力制度设计。
    
    图2　中国大学行政权力的金字塔结构
    2.大学行政权力的横向治理边界
    大学行政权力的横向边界指大学在同一水平面上的权力构成及相互关系，主要是相对于大学学术权力而言的。与理论上对行政权力的认知国别差异较大不同，对于学术权力的认识较为趋同，一般认为大学学术权力是指大学中学术人员和学术组织所拥有的影响他人或组织行为的权力。该权力源自于学者自身或学术团体的学术地位和学术成就，既包含基于学术地位和学术威望所形成的学术魅力，也包括制度化了的与学术有关的权力。(31)大学行政权力与学术权力的协调与发展一直是理论与实践的主要诉求，其追求的终极目标无外乎是做到“分工明确，各司其职”基础上的大学自治。(32)结合大学治理的内涵，大学行政权力的横向治理边界可表述为学校层面上的相对于学术权力的行政权力的范围。
    从理论上来看，行政权力与学术权力各自的边界无论是在学校层面还是在学院层面，抑或是系所层面，都是比较明晰的，行政权力主要是对于行政事务管理的权力，学术权力主要是对学术事务的介入。然而大学行政权力的横向治理边界虽然在形式上较为清晰(33)，但就治理实践而言，尽管两者的理想治理边界是“行政事务行政管理”和“学术事务学术管理”，但事实上泾渭分明的静态的大学行政权力和学术权力平衡关系是不可能 第一论文网实现的。因此，必须要摒弃将行政权力和学术权力单纯地理解为“双元对立”的观点，而要正确看待两者融入式的整体关系。要秉承并追求一切基于学术、为了学术，并由学术所引导的动态整体的“学术性行政”的大学治理理念。大学行政权力的横向治理边界只能是整体观下的动态边界，其范围及具体实施必须以学术权力最大限度的发挥及大学本质的充分体现为前提。
    四、讨论与启示
    大学的基本活动方式以及正式的社会组织特性决定了行政权力在其间存在的合理性与合法性。与欧美大学相比，中国大学始终在既要脱离政府，又要依赖政府的矛盾中成长，这决定了中国大学行政权力的内涵与外延的丰富性和特殊性，也直接导致了中国大学行政权力泛化，学术权力缺失，“行政型治理”普遍存在于各类高校的现实。
    不可否认，在中国的政治、经济、文化状态下，“行政型治理”支撑了过去中国大学的发展。但是，时至今日，一方面中国经济社会形态的变化引致“行政型治理”的弊端日益凸显，中国大学治理正处于阶段性失衡状态，影响着大学目标的实现；另一方面，从政府到教师再到社会公众，社会各个阶层对中国大学进一步变革都充满了期待，变革正在成为人们的共有信念。此时正处于中国大学制度变革的关键时期应以“大学自治”为目标，以“去行政化”为依托，重新匹配大学的行政权力和学术权力，实现“行政型治理”向“学术型治理”的转型。
    就中国大学行政权力的范畴而言，人们寄希望于去行政化改革早日推进，其实质就是对大学自治的追求。去行政化显然不是指去掉大学组织的科层化，(34)也不是简单的“去掉大学的行政级别”(35)和泛泛而行的“教授治校”；其要义应该是厘清大学组织内部行政权力与政府权力以及政治权力之间的关系，弱化大学的“官本位”意识，让政府与政治远离大学的行政权力和学术权力，做到“不越位、不缺位与不错位”，使大学行政部门以先进的大学治理理念来引导自己的行为和检验行政效果(36)。
    然而，令人费解的是，从国内各大学校长的公开言论中，我们似乎可以清晰地看到校长们的共同愿景——“大学自治”，以及所给出的若干“良方”，但是缘何作为高等教育实践者的校 长们仅是将“大学自治”停留在口头上？是“不愿”，还是“不能”？如果“不愿”，是哪些因素在背后影响？如果“不能”，又是哪些因素在背后阻碍？无论是何种原因，大学校长们“行与知的不一致”都值得我们深刻反思。仅就此看来，中国大学实现真正意义上的大学自治依然任重道远。
    注释：
    ①其深层次原因在于“公务员专政”在各大学中的广泛存在。
    ②例如，大学专业教师中“学而优则仕”现象。
    ③例如，部分到达一定职位的行政人员依靠其行政权力可以很简单地获得学术职称，担当研究生导师等。
    ④董云川.论大学行政权力的泛化[J].高等教育研究，2000，(2)：60-64.
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    ⑦陈伟.大学如何产生：中世纪晚期欧洲大学的逐步形成及其历史意义[J].现代大学教育，2005，(3)：82-86.
    ⑧曹孚.外国古代教育史[M].北京：人民教育出版社，1981.78.
    ⑨Clark, Burton R, The Higher Education System: Academic Organization in Cross-national Perspective(Berkeley: University of California, 1983), 102.
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    (27)韩水法.世上已无蔡元培[J].读书，2005，(4)：3-12.
    (28)就理论而言，几种权力具有明晰的权力边界，但是从中国的实践来看，当政治权力和政府权力内化于大学之后，几种权力你中有我我中有你，权力边界已然变得较为模糊。
    (29)Brown Jr. W. O., "Faculty Participation in University Governance and the Effect on University Performance," Journal of Economic Behavior & Organization 44(2001):129-143; Shattock, M. L., "Rebalancing Modern Concepts of University Governance," Higher Education Quarterly 56, 3(2002): 235-244; Susan Lapworth, "Arresting Decline in Shared Governance: Towards a Flexible Model for Academic Participation," Higher Education Quarterly 58, 4(2004): 299-314.
    (30)也不能排除例外。近年来，一些大学开始学习欧洲模式在几个学院的上面设置了学部，如天津大学、大连理工大学等，由此又衍生了学部权力。
    (31)别敦荣.学术管理、学术权力等概念释义.高等教育研究，2006，(12)：16-21.
    (32)谢安邦，阎光才.高校的权力结构与权力结构的调整：对我国高校管理体制改革方向的探索[J].高等教育研究，1998，(2)：20-24；董云川.论大学行政权力的泛化[J].高等教育研究，2000，(2)：60-64.
    (33)例如，在欧美可能表现为校务委员会、理事会(或董事会)、大学评议会抑或是教授会间的行政权力与学术权力分配关系，而在中国则是指依托于党委、纪委、校长和校学术(学位)委员会等决策和监督机构的行政权力与学术权力的匹配。
    (34)冯向东.大学学术权力的实践逻辑[J].高等教育研究，2010，(4)：28-34.
    (35)从中国的国情来看，当前取消大学行政级别将不利于大学的良性运作。
 

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