【论文关键词】高水平大学 政策 理性决策 渐进决策 混合扫描
【论文摘要】理性决策和渐进决策是政策分析中两种最基本的政策分析模式，二者各有优势和缺陷。混合扫描将两种决策模式结合起来，实现优势互补，为研究我国高水平大学建设政策提供了良好的视角和可行研究路径。研究表明我国高水平大学建设政策存在理性缺失和制度的缺陷，未来政策设计应作相应调整。
2008年1月温家宝总理主持召开国务院常务会议，同意进行“211工程”三期建设。2008年3月，教育部发布《“211工程”发展报告(1995一2005)》，又举行新闻发布会，称中央财政将投人100亿元用于“211工程”三期建设，主要用于重点学科建设、创新人才培养、师资队伍建设以及高校公共服务体系建设。“211工程”、“985工程”都是我国高水平建设的重要项目，直接关系到我国未来高等教育的发展。目前，我国对高水平建设的研究已取得一定成绩，但很多仍然是经验研究，少有重视理论的基础研究，比较有代表性的是陈学飞教授“985工程”研究侧重理想导向，许涛博士运用“基标法”研究“985工程“”则侧重问题导向，两者都具有深刻的理论内涵和深远的现实意义，但无论是理论导向还是问题导向都只是从一方面说明了问题，都只是理性或渐进这两种最基本政策研究模式的现实演绎，二者各有优势和缺陷。一种结合了理性与渐进，并实现了优势互补的混合扫描模型的引进无疑作出了新的尝试。
一、混合扫描模型的引进及意义
(一)理性决策模型内涵及存在缺陷
1.完全理性决策及存在缺陷。理性决策来源于“经济人”假设，认为决策是为了最大限度追求经济利益。面对需要解决的公共问题，为了制定出理性、科学的公共政策，必须经过若干环节与过程。首先，经过价值排列、资源计算、目标确立、方案规划等环节，排列出所有可能的价值认识、所有的可用资源、所有的公共政策目标。其次，通过分析研究制定出所有的备选方案，并确定每一方案的资源投人和效益预测。最后，通过成本效益比较，确定最佳方案。其重要意义在于它“力求最优”，最大化追求效率，适用于比较单纯且不十分紧迫的程序性问题;它还是一种崇高的理想，由于任何政策或多或少都存在理性因素，理性决策模型可以同其他决策模型结合应用，制定满足人民需求的公共政策。但理性模型存在缺陷，一是决策者无法全部排列和比较与决策有关的价值认识，无法达到最佳理性。二是决策者无法将政策方案全部列出。三是现行政策中已经投人而无法抽回的沉淀资本，将阻碍决策者从纯理性角度考虑替代方案新的成本投人。四是决策者的主观意识与能力的有限性无法使政策方案达到完全理性。由于完全理性是不存在的，所以有限理性才会迅速得到认可。
2.有限理性模型的修正。在批评理性分析模式基础上，赫伯特·西蒙提出有限理性主义。西蒙认为，这种绝对而全面的理性决策方法在复杂多变的现实世界很难找到简单的线性关系。信息的不完备性，价值偏好的多样性，决策者能力的有限性，事物关系的易变性等复杂因素，影响人们在资源有限的条件下作出最优选择。人们在决策中所依赖的不是完全理性，也不是非理性，而是介于其中的有限理性，任何组织和个人都只能被视作一个具有不断学习、纠错、适应能力的体系，而不是一个绝对理性的体系。因此，决策目标不能以“最优”为标准，而应该以“满意”或“次优”为准则。理性就是要用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案，而不是去追求最优、最大值的所谓客观理隆<}。虽然有限理性模型更能够真实地反映决策过程，并突出了非理性因素在政策分析中的重要性，而且并未全盘否认理性的作用，但是，它还是没有跳出理性主义模式所陷人的割裂目的一手段联系的案臼。无论是完全还是有限理性决策都只是一种理想化的决策，而实际政策制定往往是问题导向的，这里便须认识渐进主义模型。
(二)渐进决策模型的内涵及缺陷
基于有限理性，林德布洛姆提出了渐进主义。他认为，政策制定只能依据以往的经验实现现有政策的渐进变迁，在现有方案的基础上，进行局部范围内的调适，以适应环境的不断变化。渐进的过程实际上就是一个不断学习实验、不断反馈调整的过程，也即是一个试错的过程。它有利于避免因决策严重失误所产生的灾难性后果。渐进的改革把可能出现的错误限制在能够控制调整的范围内，一方面避免决策层内部的紧张与冲突，以及过高的政治风险，另一方面又在心理上安抚了各种利益群体和个人。正如林德布洛姆所说，“政策制定是一种永无止境的过程，在这一过程中，不断的‘蚕食’代替了可能永远不会出现的‘全盘解决’。渐进决策更贴近政治生活而且更适合于当今社会变化频繁的环境下人们追求平稳的心理。但渐进决策模型也有明显局限性。首先，按照渐进主义途径取得的政策，必然只是反映最有权势的团体的利益，弱势群体和组织松散的团体的要求可能得不到体现;其次，渐进主义忽视基本的社会创新，只关注短期目标，寻求的只是同以往政策有区别的政策;再次，渐进主义倾向于保守，比较适合于变动节奏较慢的社会，而当今社会环境变化往往又是比较大的，这就导致援引旧例的失败。
(三)混合扫描的内涵及可能的优势
为了克服理性分析和渐进分析的各自局限，阿米泰·埃特佐尼综合两种模型的实用价值，针对现实情况提出了混合扫描分析模型。混合扫描模型在概念上希冀截取理性模型的政策视野，以充分考虑政策选择、激发政策创意并深人政策核心问题;同时截去渐进决策模型的政策弱点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案及其评估上，形成政策焦点，以有效地解决政策问题。从政策的理想化、科学化和民主化来看，理性模式与渐进模式各具合理性，又各有不足。针对我国国情来说两种决策模型似乎都不太理想。埃特佐尼的混合扫描模型则弥补了这种不足，这种第三种模式将前两者模式结合考虑，它既不像理性模式那样理想化，也不像渐进模式那样保守。它使理性和渐进有机结合起来，一是确立有根本方向的高秩序、基础性政策措施，二是包含为根本政策做准备并贯彻执行的渐进性措施。混合扫描所拥有的不同层级的灵活性增进了决策的有效性、策略性，使水平与能力各异的决策者能应对瞬息万变的社会环境与形势。
二、我国高水平大学建设政策的混合扫描分析
(一)基于理性决策模式的探讨
1.建设高水平大学自有理论依据。高校分类分层是高水平大学建设的前提，高校分类的宏观理论基础为经济学中的资源有效配置理论，微观理论基础为范围经济理论[[9]。由于20世纪80年代高等学校数量激增，国家提出对高校的办学任务进行合理分工，通过分层次办学实现办学资源和人才结构的合理配置。从教育政策学的视角来看，分层次办学是我国政府对高等学校进行有效管理，推动高等教育事业发展的一项重要政策。
2.建设高水平大学是国家和高校的内在需要。首先，建设高水平大学，可加强国际竞争力。高校特别是一批高水平的研究型大学，学科综合和交叉、学术思想活跃、教学科研相互促进，更有利于创新型人才培养和服务社会。其次，高校具有建设高水平大学的强烈动机，高校对建设研究型大学不懈追求，则来源于最大限度追求利益。国内大学之所以热衷建设成研究型大学，主要原因有三:一是提升学校的层级。在许多人眼里，只有成为研究型大学，才能成为一流大学。而且，研究型大学有望进人“985”并成为副部级高校。二是显示办学成果。在当前以“量化”为主的教育评价体系中，要显示办学成果，就有许多硬指标，如学科点、博士点、经费、课题、论文、专利等，为此学校必须大力引进研究人才，不得不以科研为中心，力求成为“研究型”。三是争取更多资源。这与教育资源、学术资源配置的项目制度有关。从大的方面来说，“211工程”、“985工程”本身就是一个“教育项目”。项目越大越多，意味着可以获得国家更多的支持。
(二)基于渐进决策模式的探讨
1.我国高水平大学建设政策内容基本符合渐进决策特征。渐进主义认为政策制定不完全是个理性的过程，而是对以往政策的不断补充和修正的过程，在政策操作上采用的是“摸着石头过河”的模式。从纵向的角度看，强调由浅人深循序渐进;从横向角度看，则是强调从点到面协调发展。一项重要的改革政策的出台，往往是要进行试点，先从点上取得经验，再由点推广到面，从而做到比较稳定的协调发展。我国重点大学建设政策内容虽然在不同历史时期有不同目标和任务，但重点建设的政策理念是一脉相传的。之所以采取渐进决策有几个原因:一是我国高等教育落后且发展十分不均衡，要想突破就必须采取非均衡发展战略，这已经被高层领导认可并作为战略实施。二是为解决某个社会问题所制定的政策，为了稳妥，只能采用不断修改的方式使之完善。建设重点大学自始至终存在许多未知因素，面对众多争议，这也需要在实践中逐渐摸索，逐渐完善。
2.我国高水平大学建设政策决策机制与渐进决策相悖。渐进主义认为，理性模型所追求的“完全理性”在实践中是不可行的，主张“不在于专家做出周全完备的全知分析，而在于广泛的参与主体了解彼此的价值偏好，透过妥协调适、良性互动进而实现政策的动态均衡。这种努力实际上是要求追求理性的政策分析符合各自的政策背景和环境。如前所述，我国重点大学政策总体而言是一种理想导向型的政策，宏观的政策目标是由国家领导人首先提出的，具体的政策决策由中央政府教育主管部门进行。这种政府主导决策模式的好处是时间短、见效快。但政府并不能全面、及时地反映社会出现的问题，而且也缺乏必要的知识和信息对复杂的社会需求和问题进行分析，使决策和现实环境脱离。这就需要包括利益团体、重点大学、社会机构甚至基层民众的共同参与。这才是符合渐进决策的多元制衡机制的共同参与，很显然我国重点大学建设决策机制不符合这个要求。
(三)分析与比较
我国高水平大学建设政策出台是基于理性考虑，但由于缺乏科学的论证体系，造成实施的具体困难，带来系列问题。我国高水平大学政策评估主要是政府组织专家进行的，专家组的人员配备就值得商榷。如果安排不合理，人员配备由于利益的相关性而容易使评估失去客观性和公正性。另外，政策在实施过程中，容易受各种因素影响而产生政策执行行为偏离政策目标即政策失真的现象，表现为政策的表面化、政策扩大化、政策缺损、政策替换和政策“贪污”。我国高水平大学建设政策采用的是自上而下的政策执行模式，各级政策制定部门和政策执行部门不可避免地有利益冲突，政策信息经过层层行政机构，在自上而下信息传递过程中容易发生信息被误解、截留、增删与替换的现象。存在政策目标不明确、政策执行信息链过长以及部门利益冲突问题，这就需要引人渐进决策问题导向、民主协商机制，从而减少目标的假、大、空，减少由于个人意志的影响而产生的执行偏差，防止以权谋私，增进政策的公正性和有效性。
三、思考与政策期望
(一)政策思考
1.我国高水平大学建设政策存在一定理性缺失。就理性分析模式而言，它的前提是决策者是理性的，对决策信息有充分把握，而且对决策所带来后果及影响有充分认识，对收益与代价有科学评估。然而我国高水平大学建设政策过程很难说是理性的结果，即便政府政策是依据其理性判断而采取的或调整的，但其后果未必是这种理性的直接结果。那种由问题确认、目标设定、方案评估和最后决策式的历时性步骤在实际生活中，特别是在变革时期难以得到按部就班的使用。我国高水平建设政策很多情况表现为少数人的经验决策，有钦点重点大学之嫌。近些年来，尽管我国高等教育政策制定采用了某些新兴科学理论和科学技术，但与
科学决策还相差甚远，相当多的决策者仍然习惯个人说了算，领导意志明显。决策程序也欠规范，理性决策所要求的包括从问题界定、目标确立、方案设计、结果预测、方案比较择优到最终评价等一系列环节没有到位。
我国的政策研究也相对滞后，许多研究者缺乏科学决策的训练，学术成果往往在政策和文件发布之后批量出现;而不能像真正的学术研究那样在政策和文件之前出现并影响政策，或者在政策之后出现去评价、批判政策，促使下一次政策的重新调整。即使偶有真知灼见，也很难通达到教育决策人那里。所以，在我们的教育框架中，对教育发展作出重大贡献的往往是政治家，是决策层。在这点，我国高水平大学建设政策表现得颇为明显。
2.我国高水平大学建设政策缺乏政治互动和民主参与。就渐进模式而言，多元决策和精英决策都是由外部力量对政府施加压力和要求，其前提是一个利益高度分化的社会，而在我国，社会结构分化程度较低，社会利益的表达与综合并非由各种社会结构来承担，而是由政治系统内部权力精英通过分析、研究和调查而将他们所认定的社会利益输人到公共政策中去的。因此，中国的政策制定过程呈现出一种“内输人”的特点。“内输人”概念最初来自伊斯顿的《政治生活的系统分析》一书。“内输人”是指在社会没有利益多元化的条件下，由政府精英代替人民进行利益的综合与表达，其特征表现为权力精英之间的政治折中，而不是多元决策的社会互动。“211工程”、“985工程”议程启动的主要推动力是高层领导人对政策问题的认识。这是“内输人”的起点。广大的普通高校和民众要求未得到及时的反映。
(二)政策期望
作为寻求改善决策过程的种种理论和模式的延伸线上的两端，理性模式和渐进并非完全互相排斥，而是既相反又相辅相成。它们共同点是都强调决策需十分慎重，决策应尽可能占有必需的信息，作出决策之前应明确可能出现的后果以减少失误;此外，它们都有较好的可操作性。有鉴于此，我国高水平大学建设政策应作相应的政策调整。
1.协调公平与效率的关系。公平和效率是决策的依据。传统的高水平大学建设主要是效率取向的，但对更为平等的教育机会的追求，在未来几十年中将重新成为政策的一个主要方面。这是出于经济的也是出于社会的和更广泛的政治的考虑的结果。虽然人是“经济人”，但也是“社会人”，他们不仅会从成本和收益角度考虑问题，而且还会从整体和大局进行判断。如果他们认为某项政策从总体上看是合情合理的，是照顾大局的，那么即使牺牲一些个人利益和小集团利益、局部利益和眼前利益，他们往往也能顾全大局，从长远考虑，接受和服从该项政策。高水平大学建设牵涉巨额资金，各高校、学科如何划分，才能取得公平和效率的共赢，这是政策首先应考虑的。
2.加强科学理性研究。从我国50多年来高水平大学建设政策看，决策常带有一定的偶然性，缺乏可行性的论证，表现多为经验型决策。为此我们要加强理性建设，提高决策的科学性。加强高水平大学政策研究是增强理性的重要一环，要使研究与决策有机结合，一方面高等教育的理论建设有赖于多元研究方法的运用，提倡理性和渐进互补，定性和定量结合;另一方面，
高等教育研究成果的可理解性也相当重要，这关系到高等教育研究能否很好地扮演“决策咨询”的角色。决策者往往希望专家学者能转变话语方式，用可理解的表述参与决策过程。
3.加强制度建设。制度建设是实现决策科学化的重要基础和根本保证，在没有制度的约束下，个体理性容易导致集体的困境。个体理性与集体理性之间的冲突是政策分析和规划中存在的有代表性的问题。教育决策与一定的行动总是相联系的，而行动就会付出一定代价，教育代价与教育决策是相伴而生的。要将这种人为的代价控制在最低程度只能依赖于决策的科学性。随着科学的发展，很多曾经是模糊未知的事物变得相对清晰，对有些事物我们已经有较全备信息，对另一些事物也可以用概率去把握。因而，决策的理性行为在合理制度的保障下完全可以将损失性代价控制在较小程度。
4.重视多元参与，提倡科学民主决策。任何一个人甚至一个团体的知识、能力和精力都是有限的，不可能仅靠自身力量应对决策所面对的各种问题，必然表现出决策主体的局限性。我国由于观念和制度的局限，对于吸收外部力量参与决策从思想认识到实际运作都远远没有到位，决策的内部性特征十分明显。个人决策、少数人决策、体系内封闭式决策依然存在，直接影响着决策的质量和效果。高水平大学建设政策与国计民生息息相关，一旦实施，如果出现决策失误，短时间内难以更改，将直接影响我国高等教育发展，因此更需要理性决策。这就要求在决策过程中，通过充分吸收不同意见和观点，使决策过程更加民主，决策内容顺乎民心，减少盲目和失误，使实施更加顺利。征求不同人群意见，让公众广泛参与，是近年来推动我国科学民主决策的重要举措。这种民主参与、多元互动的体制与机制对我国高水平建设政策无疑具有深远意义。
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