论文关键词:高等教育 质量评估 新制度经济学
论文摘要:目前我国高等教育质量保障工作取得了很大的成就，但也面临困境，巫待超越。新制度经济学关于产权、交易费用、委托一代理、制度变迁等方面的理论为我们深入思考高等教育质量评估系统和评估过程中存在的问题以及可能的答案提供了思路和借鉴。
我国高等教育的发展已经由量的扩张进人到质的提升阶段。目前我国高等教育质量保障工作取得了很大的成就，但也面临困境，函待走出。新制度经济学关于产权、交易费用、委托一代理、制度变迁等方面的理论为我们深入思考高等教育质量评估系统和评估过程中存在的问题以及可能的答案提供了思路和借鉴。
一、新制度经济学的相关理论
“产权是人们对财产的所有权以及基于所有权而引发的对财产的各种使用处置权利的总称”。产权不仅是人们对财产使用的一束权利，而且也确定了人们的行为规范，是一些社会制度”。现代高校产权可以分解为终极所有权、法人所有权、控制权(决策权和监督权)以及经营权。所有权、控制权和经营权三权分立和相互制衡，高校产权才能明晰，不同权利主体之间的权、责、利关系才能明晰。“有效的产权制度是高等教育市场机制充分发挥作用的基本条件，是降低交易费用的根本途径”。
由于政府不可能亲自去管理全国的高校，因此必须与高校管理者签订合同(契约)，把高校委托给这些管理者管理。高校制定的不同年限的计划和规划就成了高校和政府之间的契约、高校管理者与教师之间的聘用合同就是高校管理者与教师之间的契约，学生从高校获得的学费单据以及学历、文凭也是高校与学生之间的契约的载体。由于高等教育服务对象的特殊性，这些契约都只能是不完全契约。同时，在教育服务上，个人(初始委托人)与政府、政府与高校管理者、高校管理者与院系、院系与教师、学生与学校之间存在委托与代理关系;在质量评估上，政府与教育部高等教育教学评估中心(类似的还有中国学位和研究生教育发展中心)、本科教学评估中心与评估专家组、评估专家组与专家之间存在委托与代理关系。由于委托人不可能“完全理性”，对代理人的个性(代理人的偏好系数)以及外部冲击(扰动)的函数具有完备的知识”，再加上信息不对称，所以交易费用(包括搜寻和信息费用、讨价还价和决策费用以及监管和执行费用)在所难免。交易费用分市场型交易费用(使用市场的费用)、管理型交易费用(企业内部发号施令的费用)和政治型交易费用（政治体制中制度框架的运行和调整费用)三种。
新制度经济学认为，制度是对所有利益相关者的利益和权力的分配方式。阴制度分显性(成文的)和隐形(不成文的)两大类，需求和供给两者的力量决定了制度的产生。制度需求与制度供给之间动态的平衡的打破就会引发制度变迁。根据制度变迁的主体不同，制度变迁可以分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。强制性变迁对于我国高教评估的全面、有效推行起到了积极的作用，但同时也不利于高等教育评估制度的健康发展。在制度变迁中还存在着报酬递增和自我强化的机制，这样就会出现路径依赖。
二、我国高等教育质量保障的困境
(一)产权模糊，权责不清，激励不力
我国尽管《高等教育法》明确了高校是法人实体，但国家的终极所有权(出资者产权)和学校的法人产权的界限模糊。目前我国的高等教育评价，由教育部高等教育教学评估中心(在省一级层面则为陆陆续续成立的教育评估院)组织专家组去评价高校，类似于国家体育局去评价国足教练的局面，成绩上不来但是又不能撤销和解散国足。“我要评”的时候国家自然是理直气壮，学校却有了“要我评”的尴尬和无奈。这样的制度现状对学校的校长和教师的约束、激励功能非常有限，国家的监督动机和能力弱化，权责模糊，运行效率低下。
由于缺乏激励约束机制，代理人履行好代理职责的动机较弱。高校管理者，主要由政府任命，很难形成一个充分竞争的代理人市场，造成代理人相对缺乏责任感、风险感和约束感。初始委托人的监督有心(关心)无力(信息不对称，交易成本过大)，政府的监督是有力(行政强制约束力)无效(不明显，高校应付过了评估就依然故我)，社会的监督是有效(第三方客观公正，专业化)无责(没有授权，名不正言不顺)，最后出现高校质量监督实效的真空。由于高等教育质量评估中委托代理层次过多，关系复杂，监督和代理成本(包括委托人的监督支出、代理人的保证支出和剩余损失)就相当大。再加上高等教育中委托代理的契约更多地表现为隐性契约，监督困难，代理成本高昂。国家对高等教育的价值诉求多元，目标多维，高等教育的绩效指标难以明确，考核起来也存在困难。学生委托权益难以体现，一旦和学校的“交易”发生很容易被学校“拿住”。
(二)学校建设和学生培养目标混沌，信息保护致使不对称
本来高等教育服务的无形性、非标准性和差异性，就已经使得对高等教育服务的过程与质量的高低以及消费者所获效用的大小难以测度和准确评价，再加上高校在学校建设和学生培养的目标制定上朦胧，高校师生出于自身利益保护也不会主动披露对学校不利的信息，所以外界社会普通民众对高校的质量信息只能依靠学校是否重点、是否“985"、是否“211”等来模糊解读，影响了社会资本对高校的投人。
学校的中长期规划设定的学校建设目标中世界一流大学和高水平大学、国内一流大学和国内一流大学的“一流”、“知名”如何界定和评判，学生培养似乎都毕业了就合格了，学校的培养任务就完成了，这远远不够。
(三)利益相关者参与水平低，质量评估公信力有待提高
在评估过程中，教育部高等教育教学评估中心组织评估小组，小组再聘选来自高校的教育管理者和高教评估相关领域专家，整个过程完全是高等教育届内部的独角戏，外部完全处于观望状态，最后以失望告终。学生作为确定性的利益相关者始终都被排除在外。
2002年，教育部将合格评估、选优评估和随机评估三种形式的评估统一为普通高等学校本科教学工作水平评估。就目前已经公布的数据看，2003年到2005年期间评估171所本科院校，优秀和良好的比例达到93%，与社会各界对高等教育质量的评价“明显不一致”。学校在评估过程中的黑幕(冰山一角)时有耳闻，评估期间师生负担加重(从另一个方面说明平时的工作没有落实，即内部质量保障也有问题)，怨声载道。
三、我国高等教育质里保证的出路
(一)制度供给与创新
可以说，我国的高等教育质量评估通过强制性制度变迁来供给的制度是比较充裕的，《中华人民共和国教育法》第二十四条规定:国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度，《中华人民共和国高等教育法》第四十四条明确提出:高等学校的办学水平、教育质量，接受教育行政部门的监督和由其组织的评估，线条轮廓和思路是清晰的，但大多还停留在计划经济的管理思维景象中，由于经验不足，在局部机制以及操作层面上还有待细化和改善。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“教育管理部门要组织
教育界、知识界和用人部门定期对高等学校办学水平进行评估”，但到目前为止，还只是“高等教育界”的内部人士在封闭博弈。1990年国家教育委员会发布《普通高等学校教育评估暂行规定》，规定高等教育评估的目的是“增强高等学校主动适应社会需要的能力，发挥社会对学校教育的监督作用”，“调动各类学校的积极性”，高等教育评估的原则是“区别对待、奖优罚劣”，但在实际评估中各类院校的指标同一，在评估结果的利用上效率不高。1994年的《中国教育改革与发展纲要实施意见》指出，“要建立健全社会中介组织，包括教育评估机构等，发挥各界参与教育决策和管理的作用”，到目前为止，高等教育评估社会中介组织依然“寄身”或“寄生”教育行政部分名下，并不能自主独立开展高等教育评估活动。在计划经济的环境下，由国家自上而下的强制性制度变迁可以保证政令畅通，但在市场体制下，诱致性力度都不够。
设计出一种国家、高校和学生个人的权利和义务、责任和利益相制衡，委托人监督失效的风险和代理人选择“逆向选择”和冒“道德风险”的风险博弈均衡，促进竞争、增强激励和加强约束的激励相容的机制，为民办高等教育与公办高等的竞争和发展提供公平的制度环境和教育生态，激活被评院校的参与积极性，而不是让他们“讳疾忌医”，瞒报“病情”。
国家可以主导高等教育评估，但在评估组成员的构成上要打破同行占主导的局面，避免人情分、面子分，规避利用评价权来寻租的行为，建立重复博弈下的声誉机制，对评估组专家的培训和考评系统，剔除在评估过程中有“污点”的专家。多吸收社会各界人士(要搞好评估前的培训工作)参与，包括增加学生的话语权和投票权。
明确学校建设和学生培养目标目标，把大学生就业和学习成效(learningoutcoming)作为衡量学校教学的指标，观察其价值增值(valueadded)的程度，制定学生的知识、能力和情感方面的多层次易测量的目标。
采用市场化的引导策略，克服制度变迁过程中的路径依赖，妥善处理好既得利益集团的安抚与处置问题。
(二)信息的科学管理
在高等教育评估的委托代理链中，高等院校服务的质量信息流向是逆向的，信息量呈现递减的趋势，每一层委托代理链的存在都会造成信息的截留和失真，报喜不报忧。
虽然教育部已经开始每年公布一次学校教学基本状态数据，但毕竟受众范围有限，数据有限，现在信息社会为我们提供了技术支持，我们完全可以建立高校质量评估信息中心，依照相关指标，确立包括投人(如国家投资和社会投资、基础设施设备等)、生产(生师比、校园社团等)、产出(如学生成绩合格率/优秀率/毕业率、科研成果的数量和等级、对社会的贡献等)各个环节的数据和信息监测体系(包括校友反馈、用人单位反馈、家长反馈)，建立信息的收集、整理、分析、维护、更新、发布系统和平台，弥补大学内外信息的不完全和不对称的缺陷，同时还接受来自大学校园内外师生和社会各界的监督，避免人为造假的“道德风险”。这样的数据库一旦建立，以后的再评估就只需在此基础上发现学校的点滴“进步”，有利于学校的持续改进，真正达到质量保证的作用，而不是搞“应试型”评估，临时抱佛脚，组织突击，同时也减轻了被评高校的负担，减少了市场型交易费用。
(三)市场约束
市场约束是组织治理机制的重要组成部分，主要是通过市场对组织
经营管理者行为的制约，减少所有权与经营权分离导致的代理成本，通过开放激活竞争，引导资源合理配置。
评估市场和评估过程开放。建立高等教育社会评价中介组织认可委员会，鼓励符合条件的社会评价中介组织参与到高等教育质量评估中来，社会评价中介组织内部理事会确保组织的使命和宗旨的公益性和稳定性，董事会管理评价活动的具体开展，专家小组负责评价的公信力。
评估专家甄选和引进信息开放，吸收社会系统乃至学生参与其中，防止其在评估过程中的“偷懒”或者做“老好人”的道德风险。
引导民间大学排行榜的健康发展。教育高等教育行政部门的责任是规范民间组织科学合理、公正公平发布各种大学排行榜，引导家长和学生正确看待和理解大学排行榜的参考价值以及意义。教育行政部门可以把民间组织发布大学排行榜事宜纳人高等教育评价的范畴，从公共管理的角度制定相关规范，不干预民间组织的具体信息收集渠道和评价指标体系，但要约束大学与民间正在之间互相借重为己谋私利的做法，把民间组织发布大学排行榜导向社会监督高等教育机构的轨道上来。政府高等教育行政部门是不是可以给这些排行榜中规范、科学的排行榜也来个排行，如最与时俱进的大学排行榜、服务学生选择高校最全面、最到位的大学排行榜、数据最公开的大学排行榜、采用指标最多、最全面的大学排行榜、争议最多的大学排行榜。
(四)内部治理与激励
高等教育质量保证归根结底还是要内部质量保障机制的健全和完善，外部评估只不过起监督、检查、审计的作用，再完美的外部评估没有内部的配合和意见建议的落实最后都是空谈。也正是看到了这一点，2007年教育部在《关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》中指出:“各高等学校要建立用人单位、教师、学生共同参与的学校内部质量保障与评价机制。从2003年开始的每五年一轮的高等教育评估已经结束，面对新一轮的评估，主要还是激励高校不断完善内部质量保障机制。
外部制度设计再科学也需要在该制度下生存的人的执行，否则制度就成了“一些空的躯壳”和“废纸一堆”。高校运行状态的好坏，很大程度上与校长的态度和能力是密切相关的。我国高校校长大多是行政任命，被任命的校长一般出于自身利益的保护没有主动退出的愿望，这样很容易出现逆向选择问题。因此，可以考虑推进校长选拔、约束、竞争、激励机制，实行全国乃至全球公开招聘。实行校长负责下的高校员工全员合同聘任制，实现能进能出、能上能下人才流动生态。充分激活包括教授会、教职工代表大会、学生会、家长会、校友会和毕业生雇主联合会等在内利益相关者参与机制，妥善处理学术权和行政权的契合关系，保证监督群体的剩余索取权。
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