【摘要】随着我国高等教育规模的不断扩大,国家财政对高等教育投入却显不足,导致我国高等教育经费的供求矛盾日益加深。在现阶段,财政资金显然没有能力不断加大对高等教育的投入,国家高等教育经费财政拨款总量严重欠缺,同时在现有拨款模式下,极易造成教育资源的浪费。因此,改变我国以政府直接性投入为特点的经费拨款模式,引入评估性竞争机制,以绩效为拨款向导,以效益为约束机制,保证有限的教育资源优化配置,是现阶段合理配置我国高等教育资源的迫切要求。
【关键词】高等教育;经费投入;拨款模式
教育经费短缺是导致
中国高等教育落后最本质的原因,也是中国高等教育发展中遇到的最大障碍。在我国,随着高等教育规模不断扩大,而国家财政对高等教育投入却明显不足,导致我国高等教育经费的供求矛盾日益突出,经费问题不解决,高等教育就不可能得到健康持续的发展。最近几年,我国教育经费总量虽然逐年增长,但仍无法达到国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重4%的目标。在政府财政拨款严重短缺的情况下,高等教育发展的矛盾日益激化,许多高校不堪重负,教学仪器设备不仅数量不足,而且有许多是在超长期服役,不能得到按时更新;教师待遇差;科研经费短缺;教学用房紧张,绝大多数高等学校办学十分困难。尽管党中央国务院采取了一系列的措施,但在现实中,财政拨款总量严重欠缺,因此,在我国教育经费总量一定的情况下,国家急需改革现行的高等教育投入模式,通过教育资源的合理分配,优胜劣汰,提高有限资源的利用效率,不断促进我国高等教育事业快速发展。
一、改变我国高等教育投入拨款模式的必要性
(一)缓解高等教育经费总量短缺的压力
20世纪90年代以来,为实现高等教育从精英化迈向大众化,我国高等教育实行了扩招战略,高等教育规模得到了迅速扩张。2004年全国普通
高校招生达到440万,高等教育毛入学率由1998年的9.8%提高到19%。各类高等教育的在校生人数超过2000万,2005年招生规模达到504万人,在校生2300万,毛入学率21%,成为世界上规模最大的高等教育,达到高等教育大众化的标准。2003年与1998年相比,我国普通高校全日制在校生总规模增长了2.07倍,学校教育事业经费总收入增长了2.09倍,生均教育经费支出增长59%。因此,从总量上看,普通高校事业经费保持了与规模扩张的同步增长。但普通高校生均教育经费支出与生均财政拨款的增长速度却明显低于在校生规模扩张的速度。
我国高等教育在规模的迅猛增长和巨大的资金缺口压力下,在现有的政府直接财政性拨款模式下,不能区分教育资源的优劣,容易造成教育经费投资的浪费,从长期来看,改变高等教育政府投入的模式,对于缓解现接段我国高等教育经费总量性资源短缺压力,是极其必要的。
(二)完善高等教育财政拨款制度的直接体现
高等教育财政拨款体制作为政府直接支持的模式,曾是我国高等教育事业快速发展的物质保障。随着我国财力的增长和高等教育事业进入大众化发展阶段,财政拨款的促进作用日益显著。改革开放后,其经费来源开始发生变化,多元化的投入机制逐步形成。但目前我国高等教育拨款模式存在一定的问题,第一,对不同类型高等学校的定位模糊,导致相应的财政支持政策缺乏针对性;第二,对高校的科研投入缺乏足够的支持,制约了大学在基础研究领域发挥潜在优势;第三,拨款模式缺乏科学合理性;第四,对财务风险与风险控制之间关系界定不清,混淆了财政投入不足与高校财务管理制度不健全两种不同性质的矛盾,弱化了学校自身对财务风险的控制与管理。因此,完善高等教育财政拨款制度直接体现于改变现有的高等教育经费的拨款模式。
(三)满足高等教育效益主体多元化的要求
传统体制下,高等教育的投入和收益的分配主要依靠政府调控,高等教育的投入由国家财政投资,高等教育的收益再由国家统筹分配,国家是高等教育收益最主要的获得者和支配者。这种投入来源和收益的单一性使得利益主体相对单一,个体追求自身利益的积极性没有得到充分的发挥。市场化改革以来,各个利益主体的自主权和利益上的独立性大大增强,他们的积极性、主动性也得到充分扩展。因此,建立合理有效的我国高等教育投入拨款模式也是适应高等教育效益主体多元化发展的客观要求。
二、我国高等教育投入的主要来源
(一)财政拨款
依据《教育法》中有关条文:我国高等教育经费的主要来源应是国家拨款。政府投入是高校经费来源的主体。由于我国开展高等教育的历史较短,高校自身“造血”功能较差,加之由各级政府举办的高校所占比重较大,决定了国家财政拨款是高校的主要资金来源,也是最稳定的资金来源。
(二)学生收费
自从1994年实行并轨收费制起,学费收入已经成为学校收入的主要经费来源。这部分收入包括本科生、研究生、留学生、
继续教育学生的学费和住宿费。随着高校扩招和收费标准的提高,这部分资金在部分高校已占学校总收入50%以上,是高校重要的资金来源之一。
(三)学校自筹
这部分资金来源主要包括学校的产业收入、外界的捐助款、教育基金会的收入以及科研经费的收入,从我国大部分高校的情况来看,该类收入占比不高,受制约的因素较多,并不能成为高校教育事业投入稳定增长的可靠来源。
(四)贷款筹资
这部分资金来源形成高校的负债,是以高校自身的信用为担保形成的,运用的不适当,容易形成高校财务危机,也不能成为高校教育事业投入稳定增长的可靠来源。
因而,从我国高等教育的资金来源来看,在现阶段,能够支持我国高校可持续发展的资金来源,只能依赖财政拨款和学生收费,但是在现有的高等教育收费制度下,随着公办高校学费标准和招生规模的固定,以及办学成本随着经济增长的不断提高,学费收入越来越不能满足水涨船高的资金需求,财政拨款就成了我国高校,尤其是公办高校的唯一能够依靠的经费来源。
三、我国高等教育经费投入存在的问题
(一)财政性经费问题
1.国家财政性教育经费投入占比过低
近几年,我国财政性教育经费保持着连续的稳定增长,但国家财政性教育经费占gdp比例年增长率始终小于国民生产总值年增长率,见表1。国家财政性教育经费占gdp比例到2007年仍只有3.32%,没有达到国家规定的4%。目前,财政性教育经费投入占gdp4%的差额超过1000亿元了。
2.拨款模式的演变由政府主导,缺乏市场机制
我国各种拨款模式的实质都是协商式拨款,虽然按这种机制进行拨款在操作上比较灵便,但是由于高校获得的拨款不仅仅与学校业务有关,而是更多地取决于有关人员之间的人际关系,容易出现暗箱操作和人为干扰,不利于整个高等教育的发展。
3.国家财政对高等教育的投入不足
以2007年的教育经费执行情况为例,普通高等学校生均预算内事业费支出的增长比例最低,见表2。经费仍重点投入在九年义务教育中,高等教育经费投入增长的不足非常明显。
(二)非财政性经费问题
1.校办产业效益低下
作为高校资金来源的辅助渠道之一,校办企业经过一段时期的红火后,正日渐衰弱。目前高校普遍存在校办企业数量众多、规模小、人力资金分散、效益低下等问题,在经济效益上不但没有给学校做出贡献,有些还拖了学校的后腿,给学校带来了难以挽回的损失,甚至出现大量违法违规问题,严重影响了高校的声誉。
2.在财政性经费比重的逐年下降过程中,事业收入比重明显提升,增加了社会负担
虽然打破了经费筹措方式的单渠道,但是事业收入比重的提高并未带动其他筹集方式比重的提升。最终演变为经费的供给主要由政府转变为家庭承担,不利于实现政府、社会、个人资源的自愿合理结合。
3.社会和个人的经费捐赠规模小
社会和个人的经费捐赠规模一直较小,占总经费的比重始终处于1%~3%之间,对于高教经费多渠道筹集贡献甚微。主要原因在于:缺乏充分调动社会资源的机制;高校管理层不具备市场意识和动员社会资源的筹款能力;高校管理机制和筹款体制的不完善和高校的经费筹措工作无序不规范。
由于我国高等教育投入受到以上方面的制约,高等学校自我筹集资金的能力过弱,过多地依赖于政府的拨款,改变现有财政性资金拨款模式,成为在有限资源条件下,化解资源优化配置问题的有效手段。
四、建立高等教育投入绩效拨款模式的探讨
高等教育大众化以后,高等教育经费使用的效率和责任问题成为人们关注的重点,世界各国开始进行的财政拨款模式改革的一个重要方向就是把产出或绩效拨款机制引入高等教育资源的分配中。
(一)实行绩效拨款模式的国外高等教育投入模式介绍
从国际上看,近20年来,世界发达国家高等教育财政体制改革的一个重要方面是绩效拨款模式。绩效拨款是指根据产出指标分配资源的拨款方式。一般来说,绩效拨款要比以投入为基础的体制更有效率。例如美国,在20世纪80年代以前,美国各州政府向高校拨入的教学经费,是以学生数量为基准的。这种拨款方式既不能保证学生在获得资源上的公平,也不能促进教育资源的有效利用。1978年田纳西州引入绩效拨款模式,由田纳西州高教委员会根据一些指标对高校进行绩效评估,得满分的学校可得到当年拨款总额一定比例的增加。国际上高等教育通过引入竞争性的绩效拨款模式,通过设立专项基金,以竞争方式激励大学和研究人员的积极性,以便争取更多的教育资源的分配,通过效率与效果来配置教育资源。如日本政府财政预算结构改革即遵循“减少一般性开支、加大重点投入”的方针。
(二)构建我国的高等教育投入的绩效拨款模式
1.构建“政府—中介—学校”三方协调运作机制模式
目前我国的高等教育拨款机制是通过财政部向教育部(或高校主管部门)拨款,教育部(或高校主管部门)再向各个高校拨款,这种模式属于政府直接拨款的模式,而主管部门在拨款的过程中,仅依靠简单的数据指标进行拨款,并不重视高校对拨款经费使用的效率高低。在拨款时,我们可以借鉴国外的成功经验,在运作机制上引入拨款(评估)中介机构。由“政府—高校”单线、单向化的拨款模式转向“政府—中介—学校”三方协调运作机制模式,即在绩效拨款思想的指导下,增设专项拨款基金,设立拨款中介,经费不直接拨给学校,而由中介机构进行相对独立的运作,将评估结果与拨款挂钩。通过拨款中介的资金调节,使基金流向在相关领域质量好、潜力大、效率高的高校。
2.改革拨款方式
“综合定额加专项补助”的单一模式拨款方式,不能真实准确地反映高等教育成本的变化规律,也没有考虑到高校的绩效因素,很难调动高校科研和教学的积极性。因此,在拨款方法设计中,应当使高等教育财政拨款由单一方式向综合模式方向发展,适当考虑绩效因素,使政府拨款更具科学性。高等教育大众化以后,高等教育经费使用的效率和责任问题成为人们关注的重点,我国高校应该把产出或绩效拨款机制引入高等教育资源的分配中,以便激励大学提高教育质量,避免教育资源的浪费。
(三)高等教育投入绩效拨款模式的配套措施
1.加强绩效评价的制度建设
目前我国高校绩效评价还处于探索阶段,因此应加强高等教育投入实行绩效管理的法治化建设,在《高等教育法》、《预算法》等法律法规中增加“高等教育投入实行绩效管理”的要求,统一制定或修订绩效评价的规章制度,明确绩效评价的工作规则、工作程序、组织方式和结果应用等,同时明确相关行为主体的权利和义务。通过建立健全高校质量评估机制和评价指标体系,引导高校的一切办学活动,讲求投入产出效率,制定以绩效为导向的高校事业发展规划。将评估的结果与增长性拨款直接挂钩,运用绩效对高等学校的增长性拨款使用的效益、效率和质量进行衡量。而财政资源的分配应更多地考虑高等学校的产出或绩效,由绩效决定后续拨款的多少、方向、形式和方法等。
2.建立绩效评价的激励机制和约束机制
由于政府在投资责任上没有形成激励机制和约束机制,一些高校在预算资金的安排上只是着眼于把钱花出去,没有从源头上控制低效益的教育投入项目,成本意识不强,办学效益不高。因此,高等教育投入机制改革应当以绩效为中心,实现财政拨款与用款单位绩效考核挂钩。通过建立绩效评价制度,有效地约束高校管理者,正确引导和规范高校的办学行为,改善学校的经营管理,促使高校现实利益和长远利益相结合,将高校各方面各环节的行为取向引导到绩效上来,调动高校管理者和教职工创造良好绩效的积极性。
3.构建以绩效为导向的高校财务管理体系
我国现行高校会计系统由于实行收付实现制的核算方式,无法满足高等教育财政支出绩效评价的需要。绩效评价的主要评价指标来自于会计信息,通过会计信息和评价指标间的相互关联,使评价结果能够有效反映出高校的真实绩效。因此,构建基于绩效为导向的高校财务管理体系,改革现有的高校会计核算和财务报表制度,在预算编制和执行过程中,全面引入绩效管理的理念,优化预算资金分配,并以绩效管理为目标,严格控制预算执行,增加绩效考核的内容,促进高校投入资源的优化配置和有效使用。
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