浅析西方国家的高等教育问责制对我国高等教育

　　自20世纪80年代以来， 高等教育的社会责任日益凸显，高等教育问责制(account-ability)也成为一个十分重要的概念，逐渐被引入到高等教育领域，在英美等西方发达国家的高等教育管理中广泛应用，并日益成为风靡全球的高等教育管理话语。如今问责已不仅是高等教育系统内的一个重要工具，而且是高等教育系统自身不可或缺的组成部分。笔者通过对西方发达国家高等教育问责制的研究分析，探寻其合理内核，以期对我国完善和改进高等教育问责制提供借鉴。

　　一、高等教育问责制的含义与功能

　　“问责”虽然是美国当代高等教育文献中出现频率最高的术语之一，但是目前“高等教育问责制”的涵义却并没有统一的定论。《韦伯词典》(Webster’s 7th New Collegiate Dictionary)将其解释为“处于一种解释和负责任的状态”，并且对“Accountability”做了层次上的划分，把它分为三个层次：第一个层次是提供报告，进行事实陈述;第二个层次是对事件或行为进行解释;第三个层次是对事件或行为进行辩护[1]。伊尔-卡瓦斯 (El-Khawas)提出：“在最宽泛的意义上，问责制这一术语是指由政府发起的、旨在对高等教育机构施加新责任努力的一般趋势。”[2]在美国，高等教育问责制是指要求大学对外界采取负责任的行为表现，主管部门对大学办学情况进行监督和考查[3]。美国学者马 丁?特罗认为，教育问责制度是指教育组织按照法律和道德的要求，有责任向他人汇报并及时证明和回答教育资源如何使用、效果如何，主要涉及谁负责、负有何种责任、向谁负责，通过何种手段或方法，结果如何等问题[4]。切潘得拉和威尔克认为，简单地说，教育问责制指的是负责任，这一术语倾向于强调培养学生所花费的成本或培养的学生素质是可以明确测量的 [5]。台湾学者吴清山等在《教育绩效责任研究》一书中，把绩效责任归结为个人或团体对其行为或工作负责的状态与表现。从广义来看，教育绩效责任乃是对教育机构及其相关人员和学生自己负起本身教育和学习成败的责任;就其狭义而言，乃是教育机构及其相关人员(教育行政机构、教育政策制定人员、学校、学校行政人员、教师和家长)负起学生学习成败的责任[6]。柳亮博士认为，高等教育问责制是一个多维度的概念，不仅追求效益、效率、结果与质量等复合目标，而且与报告、评估等实施方式紧密相连;不仅与高等教育机构自身所应承担的责任诉求有关——应答性(answerability)本身就兼有责任与具备作出回应能力的双重含义，而且与不同主体的利益诉求、真诚与相互信任的伦理诉求以及宏观场域的环境诉求等多种因素有关[7]。

　　关于高等教育问责制的功能，马丁?特罗认为，问责、信任和市场是高等教育与外部环境和社会相连接的三种基本方式。他把问责的基本功能归结为以下几方面：第一，限制权力滥用和权力腐败，包括欺骗、伪造和渎职等;第二，通过要求高等教育机构对其进行自我检查和接受外部评估，保证和提高机构的绩效和质量;第三，通过所采用的明确的或暗含的评价标准以及要求高等教育机构所提交的评估报告，有效地对高等教育机构进行管理和控制。 除了上述积极的功能外，马丁?特罗还提及了问责可能产生的消极效果，如削弱社会对大学的信任、影响大学的自治等[4]。高等教育问责的最终目的就要是通过各种方式，对政府财政预算中高等教育的投入情况、高等院校的经费使用情况、人才培养质量情况、师德师风情况、学校内部管理制度等进行监督。

　　二、西方发达国家高等教育问责制的合理内核

　　1.问责内容全面化

　　根据莱森格(Lessenger)的观点，西方教育问责制的内容主要分为经济问责、学校监护问责、学校专业水平问责、学校预备问责、学生实际学业成绩与资源利用关系问责五个方面[8]。只有这样，才能保证高等教育中公众利益和社会利益的实现，保证高等教育问责的全面性。比如，英格兰高等教育基金委员会和其他相关机构制定了一个包含着广泛领域的问责工具， 要求高等教育机构就以下方面向公众作出保证：1)顺从性，即高等教育是否履行其承诺，是否符合公众的愿望;2)廉洁性，即高等教育经费使用廉洁性和透明度;3) 经费的利用价值;4)高等教育的质量，即教学、研究、服务的质量;5)高等教育存在着的风险和维持能力;6)高等教育的绩效[9]。以上六个方面构成了高等教育问责的主要领域。

　　2.问责主体多元化

　　为了保证高等教育问责的全面性和公正性，西方发达国家往往形成多样性的问责主体。不仅有内部问责主体，如高等院校，而且包括外部问责主体，即与高等院校有相关利益联系的组织和个人。国外教育机构除了受上级教育主管部门的领导和监督之外，还要向利益相关的组织和个人负责，尤其是向为学校提供资金的组织和个人负责。这些组织和个人通常包括：政府委托人或机构、基金组织、中介组织、与学生相关的组织、与雇主相关的组织、赞助机构、专业组织、与教师相关的组织、工商业界等[10]。如今，美国社会大体上形成了四类问责主体及与之相对应的约束机制：由联邦政府、州政府为主组成的政府部门，依托政策法规、行政指令、绩效拨款等问责形式，实现公共权力的流动、表达及其对大学的约束;由学生及其家长、用人单位为主组成的教育消费群体，依靠大学排行、“学生—校友”调查等问责形式，实现教育资源的流通、配置及其对大学的约束;由众多院校为会员单位组成的专业协会联盟，凭借大学认证、学术审计等问责形式，实现专业标准与专业价值的维护、再生产及其对大学的约束;由新闻媒体、社会智库为主组成的社会力量，通过舆论监督、发布报告等问责形式，实现社会影响的传导、穿透及其对大学的约束。

　　3.问责方式立体化

　　根据坎尼斯?雷斯伍德(Kenneth LEithwood) 的归纳， 西方国家高等教育问责制主要有四种问责方式，即分权问责、专业问责、市场问责、管理问责。从法律角度来看，分权问责是现代大学制度建构中的核心问题。分权问责的主要目标是在学校治理结构中除了主管部门外，增加学生家长、社区居民等其他利益相关者的话语权。专业问责包括确保以专业知识为基础、以顾客为导向的实践方式，强调教授治学、教授治校，增加教师在学校决策中的权力， 同时也增强教师教书育人的责任。市场问责则是引入市场竞争机制，增加学校之间的竞争，促进公立学校摆脱行政化的影响。这是当前美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家实施高等教育问责制最普遍的做法。管理问责包含创造目标导向、通过介绍引入更多的理性程序来建立有效学校的系统的努力。

　　按照问责方式的性质不同，西方国家高等教育问责大致可以划分为两类：一是应答性问责，以绩效报告为代表;另一类是强制性问责，以绩效拨款和绩效预算为代表。其中，绩效报告是目前美国高等教育问责领域最具影响力的问责方式之一，各州的高等教育协调和管理委员会一般会定期发布相关的问责报告，在相关网站公开相关信息，以满足公众的知情权。相对于绩效报告而言，绩效拨款和绩效预算则是一种强制问责、刚性问责，可以确保问责的实效性。

　　4.问责程序科学化

　　英国学者哈特曾指出，程序公正比实体公正更重要。程序公正是核心价值所在，而实体公正则是核心价值之下的某种结果的反映。没有了程序的合法性，就没有结果的正当性。因此，西方国家十分注重问责程序的科学设计。虽然不同国家的教育问责方式可能有很大差异， 但它们基本上遵循这样的流程， 那就是职责、指标、评估、报告、奖惩。 在澳大利亚，审查是高等教育问责制度的主要实施途径，专门由2000年成立的澳大利亚大学质量保证署(AUQA)实施。澳大利亚质量保证署进行的审查采用 “ADRI”四位一体模式，包括入场(Approach)、展开(Deployment)、结果(Result)和改善(Improvement)四个过程。四个阶段的审查，缺一不可，并且审查不仅关注过程，而且也重视结果。

　　三、发达国家高等教育问责制对我国高等教育管理的启示

　　纵观我国高等教育的发展历程，我国高等教育问责制经历了三个阶段： 第一阶段是高校“无权”状态下内部检查式的问责阶段;第二阶段是落实高校办学自主权状况下逐步规范化的政府问责阶段;第三阶段是以政府为主、社会逐步有限参与的问责阶段。随着高校扩招，我国高等教育发展突飞猛进，高等教育的社会责任日益凸显，高等教育已进入“问责时代”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010～2020年)》明确指出，要“加强教育监督检查，完善教育问责机制”，“要把推进教育事业科学发展作为各级党委和政府政绩考核的重要内容，完善考核机制和问责制度”。因此，我们要借鉴西方发达国家高等教育问责制度改革与发展过程中的成功经验，尽快构建具有中国特色和时代特征的高等教育问责机制。

　　1.推行“制度问责”，构建高等教育问责制度

　　我国高等教育问责之所以实效性不大，就是由于我国缺乏中央统一问责立法的引领。其实问责是一种常态化、制度化的“问”， 是一个系统化的“治理”规范。它不仅指向犯错违法的责， 更重要的是要满足公众的知情权和对政府教育行为的“合理质疑”。因此，我们要学习西方先进经验，推行“制度问责”，构建起相应的高等教育问责制度。结合我国实际，一是国务院应尽快制定《国家教育行政问责办法》，明确教育问责的法律法规依据、教育问责的主体、教育问责的客体、教育问责的内容、教育问责的程序、教育问责的处罚类型、教育问责的申诉与处理、教育问责的监督等，使高等教育问责制有法可依，保证问责的公正性、合法性，增强高等教育问责的权威性和导向性。二是加强教育法律问责，各级政府及其教育行政部门要对执行国家的教育法律法规负责，严格遵守《教育法》、《高等教育法》、《教师法》等法律法规，自觉承担教育行政行为的法律责任。三是要建立健全教育督导报告制度、约谈制度、奖惩制度和限期整改制度等，用督导问责检验、推动政策执行力，办好人民满意的教育。

　　2.强化“异体问责”，扩大高等教育问责主体

　　目前，我国的高等教育问责制基本上都是“行政问责”，是由政府主导的教育行政部门针对高等院校的同体问责，是自上而下的垂直问责，这种同体问责具有局限性，它忽视了学校内部，如专业教师和教代会、工会的问责权利， 也忽视了学校外部，如学生家长、社会公众、新闻媒体、群众组织的问责权利。因此，我们可以借鉴西方发达国家推行分权问责、专业问责、市场问责、管理问责等多种问责方式的做法，采取多种方式去问责，而不仅仅局限于用单一的行政命令的方式去问责。从宪政角度来说，高等教育问责的主体首推纳税人，因为我国的高等院校大多数是政府出资设立的，其教育经费主要来源于财政，也就是来源于纳税人的赋税，因此纳税人无可争辩地拥有向高等院校以及教育行政部门问责的权利;除此之外，高等院校还应该自觉接受教育行政部门、学生及家长、社会舆论等多方面的问责。只有建立起政府问责与社会问责、内部问责与外部问责、同体问责与异体问责相结合的、多层次、宽领域的高等教育问责制，实现高等教育问责主体多元化，才能保证高等教育问责制中没有缺失的环节，才能形成良好互

　　动的责任体系，才能提高高等教育的质量、提升高等教育的公信力。

　　3.实行“阳光问责”，推进高等教育信息公开

　　“阳光是最好的防腐剂”， 透明可杜绝腐败的滋生。实施高等教育问责制必须实行教育信息公开。为此，政府部门要承担起构筑高等教育信息平台的职能， 积极推动重要信息的主动公开，坚持高起点谋划、分层次推进、高标准实施，进一步完善公众参与、专家咨询、合法性审查、集体讨论决定的决策机制，使个人获得充分的高等教育信息， 解决好教育提供者与教育接受者之间的信息不对称问题。教育行政部门和高等学校要定期发布年度绩效报告，定期把在高校实施管理的基本策略、部门预算、教育经费执行、教学等工作流程、招生就业、学籍管理、教学质量、国家资助政策、公派留学等涉及人民群众切身利益或社会普遍关注的信息用书面报告或其他媒介形式向外界公布，接受社会监督和质询。评估机构要建构教育信息发布系统，方便快捷地查询到各类相关院校的信息，提高评估信息在高等教育管理活动中的作用。

　　4.启动“程序问责”，规范高等教育问责程序

　　高等教育问责规范效应的发挥与制度价值的实现最终要依赖于一整套设计完备且有较强可操作性的运行程序。人们可以通过程序问责这种被称之为“看得见的正义”，最大限度地实现高等教育的公平公正。具体而言，笔者认为，高等教育问责程序大致应包括以下四个环节：一是问责的启动程序，即教育问责主体依据何种法律法规和纪检监察条规、以何种方式和步骤启动对问责对象的问责;二是责任的调查认定程序，要建立纪检、监察、组织、人事联席会议制度，科学认定问责对象的责任归属，保证责任确定的严肃性;三是问责的回应程序，要建立健全纪检、监察、组织和人事责任追究处理协调机制，会商处理意见，做到处理得当，保证责任追究的公正性;四是问责的申诉程序，“有权力，就必须有救济”，当相关责任人对问责决定不服时，有权在法定期限内提出申诉，请求复审。

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