改革开放40年高校思想政治教育管理的发展历程

　　[摘要]改革开放以来，高校思想政治教育管理经历了三个发展阶段，20世纪八九十年代，高校思想政治教育管理重在恢复工作架构和体制机制，这也呼应了工作重心转移到经济建设为中心的时代主题；随着改革和开放的深入，高校思想政治教育管理在形式和内容上都更加丰富充实，在教育、管理和服务学生方面发挥了重要作用；进入新时代以来，高校思想政治教育管理更加侧重坚定的政治方向、规范的体制机制、科学的质量保障，其内涵是追求更高质量的高等教育，培养符合时代需要的一流人才。梳理改革开放四十年的发展过程，始终以培养社会主义合格建设者和可靠接班人为使命，紧扣时代主题激发内生动力，不断追求具体工作的科学化，高校思想政治教育管理才能“因事而化、因时而进、因势而新”，在高校立德树人的根本任务中发挥更大作用。

　　[关键词]改革开放；思想政治教育；教育管理

　　作者：冯刚1，严帅2

　　(1.北京师范大学马克思主义学院，北京100875；2.北京师范大学党委学工部，北京100875)

　　思想政治教育管理是指思想政治教育领导部门、主管机构及其人员，运用计划、组织、指挥、协调和控制等管理手段，对思想政治教育资源进行有效整合，以达到思想政治教育目的、完成思想政治教育任务的创造性活动过程[注]。在恢复党的正确领导的过程中，高校思想政治教育管理在领导权、领导架构、方式方法、操作要求等方面快速运作起来，构建了高校思想政治教育管理的基本框架和逻辑原则。1978年12月召开的党的十一届三中全会以及会前举行的中央工作会议，实现了全国工作重心的转移，明确了对内改革、对外开放的政策，恢复了党的思想政治教育的优良传统。一方面为高校思想政治教育管理指明了目标方向，为社会主义培养了大量又红又专的专门人才；另一方面，也为高校思想政治教育管理发展拓展了路径方法。随着国内政府机构、体制机制、职能分工等不断改革，高校的思想政治教育管理架构做出了相应调整。以对外开放、大学扩招等为契机，高校增设了就业指导、心理咨询、资助管理、学业辅导、研究生思想政治教育等部门或机构，思想政治教育管理内涵愈加丰富。在思想政治教育科学化发展过程中，对教育提质量、向管理要效益的目标不断显现，在中央和教育部门指导下，高校构建了系统化的管理体制，整体推进思想政治教育工作。新时代以来，高校思想政治教育管理坚持正确方向，加强科学管理，不断建立健全具有活力的内部治理机制。

　　一、高校思想政治教育管理在恢复中重建秩序

　　1978年4月22日，全国教育工作会议上，邓小平在讲话中提到，“学校应当永远把坚定正确的政治方向放在第一位”“学校要大力加强革命秩序和革命纪律”“教育事业必须和国民经济发展的要求相适应”等意见[注]，这些意见成为当时思想政治教育管理恢复秩序的基本遵循。恢复的过程紧密围绕两个主题，一是加强党对高校的全面领导，二是着力培养又红又专的专门人才。随着改革不断深入、市场经济的冲击及西方社会思潮的影响，高校大学生思想政治教育面临新形势、新变化和新挑战。为适应时代发展，加强学生教育管理，高等教育系统不断恢复和加强思想政治教育管理，在体制机制、工作架构、专业队伍等方面做了大量的探索，为此后的管理工作的发展沿革提供了依据和参考。

　　(一)高校恢复思想政治教育管理基本架构

　　1977年8-9月，第二次全国高等学校招生工作会议制定了《关于1977年高等学校招生工作的意见》和《关于高等学校招收研究生的意见》。10月，国务院批转教育部文件决定恢复高考。恢复高考之后的一段时间内，“工农兵大学生”和恢复招生后入学的大学生同时在学，处理好思想政治教育工作延续的同时适应新的时代要求，是高校思想政治教育管理面临的第一个问题，也由此提出了高校的思想政治教育谁是第一责任人、由谁领导、如何领导的根本问题。高校思想政治教育管理的恢复工作首先着眼于高校领导权和工作架构的确定。

　　改革开放前后，高校一方面面临着在读大学生的思想政治教育问题，对这部分学生如何做好思想政治教育，涉及到学生学习、实践、分配、活动各个环节，是高校一直持续的工作。如1978年4月18日，教育部发出通知，要求各有关部门和学校紧密联系毕业生的思想实际，做好毕业生的政治思想教育工作。通知指出，这几年学校的政治思想工作削弱了，一些学生在对待毕业分配问题上，有些思想与当前的大好形势很不适应，要教育广大毕业生认识新时期的总任务和青年一代的历史重任[注]。另一方面，在新的历史环境下，恢复高考后采取怎样的教育管理体制机制，是摆在高校面前的重要议题。如1977年，清华大学成立党委学生部，党委学生部的成立体现了高校思想政治教育管理的一些基本原则，一是党委对高校思想政治教育工作的直接领导，此后，高校思想政治教育管理的架构虽然不断调整，但始终坚持党委领导，作为党委职能部门设置的这一原则保留了下来。二是这一职能从党委整体工作中相对独立地设置，尊重学生教育管理存在着一定的规律和特点，为此后机构、队伍、学科的相对独立和专业发展奠定了基础。1977年11月6日，中共中央转发教育部党组《关于工宣队问题的请示报告》，批准工宣队撤出学校[注]。1978年4月13日，邓小平在同方毅、胡乔木、刘西尧、蒋南翔等商谈全国教育工作会议报告时指出，现在的中心问题是把各级教育领导班子配起来[注]。1978年10月，教育部发出《关于讨论和试行〈全国重点高等学校暂行工作条例〉(试行草案)的通知》，这一文件以1961年中共中央批准试行的《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》为基础修订[注]，修订后的文件将此前“高等学校的领导制度，是党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制。”改为“高等学校的领导体制实行党委领导下的校长分工责任制，系一级实行系党总支委员会制度(或分党委)领导下的系主任分工责任制，取消校务委员会，设立学术委员会。”[注]进一步明确了高校党委对思想政治教育管理的领导。

　　根据中央精神的指示，1980年《关于加强高等学校思想政治工作的意见》强调，加强学生的思想政治工作，必须建立一支坚强的、有战斗力的政治工作队伍。各高校逐步恢复组织建制，恢复人员配备，工作开始步入正轨。“先后设置了党委学生工作部，在教务处恢复或设置了学生科，还有的学校人事处参与学生工作(负责学生毕业分配)，因而从机构、体制上使学生工作得到了组织保证和充实、加强。”[注]如《北京师范大学关于学生政治思想工作的几项规定》明确提出，学生思想政治教育工作，学校一级由一名副书记主管，具体由政治青年部负责；系党总支由一位副书记主管，团总支书记具体负责，并同有关教师和干部组成学生工作组，经常研究学生思想政治工作。教学班设政治辅导员，并兼任党支部书记，同时配备班主任，做好“思想政治工作”；让任课教师多参与学生活动，了解学生思想动态。1986年，北京师范大学学生工作处制定了班主任工作条例[注]。其中折射出高校思想政治教育的两个主要工作系统：一是党委领导下的政治部、青年部、学生部等机构，在系一级则是设立政治辅导员。按照1978年10月教育部《关于讨论和试行〈全国重点高等学校暂行工作条例〉(试行草案)的通知》，“为了加强思想政治工作，在一、二年级设政治辅导员或者班主任，从专职的党政干部、政治理论课教师和其他青年教师中挑选有一定政治工作经验的人担任。”[注]这一时期，对于辅导员主要采取专兼结合的方式，“政治辅导员都要既做学生思想政治工作，又要坚持业务学习，有条件的要坚持半脱产，担任一部分教学任务。政治辅导员可以适当轮换。”在政治辅导员工作要求上提出“思想政治工作不但要管红，而且要管专。红与专应该是统一的，只专不红，只红不专，都是不对的。高等学校师生的红，不但应该表现在政治思想方面，而且应该表现在他们教学和学习的实际行动中。”[注]坚持红专结合的政治辅导员工作原则，来源于清华大学自1953年推行的“双肩挑”辅导员制度，这一制度由时任书记、校长蒋南翔创设，主张思想政治工作和业务学习并重。同一时期，关于建立一支专业的政治思想工作专门队伍的提议和讨论也越来越多。如1984年11月13日，中宣部、教育部联合发出《关于加强高等学校思想政治工作队伍建设的意见》，提出高等学校的思想政治工作队伍试行专职和兼职相结合，并对专兼职人员的要求和来源提出了建议[注]。高校思想政治教育的另一个系统则是高校共青团系统。当时高校学生中，党员的数量还相对较少，1984年8月27日《人民日报》发表社论《大量吸收先进青年入党》指出，“25岁以下的党员，1950年曾占党员总数的26.6%，1983年竟降至3.34%。据上海地区统计，1983年这一百分比只有2.25%。”[注]80年代初期，高校党委主要负责学校整体工作，共青团及其指导的学生会、研究生会、学生社团等青年群众性组织承担了大学生教育管理服务的大量任务，同时也较早地配备了专职队伍。1984年4月，教育部、共青团中央印发《关于加强高等学校学生思想政治工作的意见》指出，“应根据学生人数多少配备团的干部”，对专职人员配比提出了要求[注]。

　　(二)高校思想政治教育逐渐形成工作机制

　　恢复工作初期，高校思想政治的教育管理主要集中在两个环节，一是教育主管部门围绕新的时代使命，部署了一系列持续性的思想政治教育工作，在决策、研判和研究等方面，与高校形成了密切的联动机制。二是高校不断回应时代要求，贯彻落实教育主管部门指令，围绕又红又专人才培养的目标，逐渐形成系统的工作机制。

　　党的十一届三中全会以后，思想政治教育围绕新时期的总路线和总任务，自觉进行自身改革，各条战线相继采取了加强和改进思想政治教育的具体措施。军队、农村、企业等方面先后出台了关于思想政治工作的文件。在教育领域，1980年4月29日，教育部、共青团中央联合发出《关于加强高等学校学生思想政治工作的意见》。《意见》指出，我国高等学校的培养目标必须坚持又红又专的方向，使受教育者在德智体几方面都得到发展，成为有社会主义觉悟的专门人才。

　　新的时代呼唤新的榜样，新时代的青年大学生，应该秉持什么样的思想方向、行为规范、纪律要求，成为思想政治教育领域的重要内容。典型教育是思想政治教育的重要载体，这一时期，在青年榜样选树方面，不止局限于高校内部，更着眼全体青年，要在全体青年中营造比、学、赶、帮的良好局面，体现出把青年培养成又红又专的专门人才的目标和方向。1979年3月1日，共青团中央发出《关于在全国青年中开展“争当新长征突击手”活动的决定》，1981年，中国女子排球队获得第三届世界杯冠军，同年被授予“全国新长征突击队标兵”，掀起了学习女排的高潮，在全国引起了热烈反响，截止1981年，全国已经涌现出100多万名新长征突击手。在1981年11月23日全国新长征突击手、先进团支部代表会上，中共中央书记处书记习仲勋“高度评价广大共青团员和青年在四化建设中的作用和开展争当新长征突击手活动的意义，希望代表们不仅在创造物质财富的斗争中争当英雄，而且要在改变社会风气、建设社会主义精神文明的斗争中争当模范；不仅要当生产能手、工作模范，而且要当改革闯将。”[注]与此同时，大中小学还持续评选“三好”学生，不断树立身边的榜样。1979年3月29日，教育部长蒋南翔对北京高校共青团干部作报告时提出，要教育青年学生德智体全面发展，力争成为“三好”学生[注]。1982年2月，教育部和共青团中央联合召开了新中国成立以来全国“三好”学生、优秀学生干部和先进集体代表会议[注]。

　　在高校内建立和倡导文明健康、积极向上的学习生活方式，是这一时期思想政治教育的主要着力点。1981年2月25日，全国总工会、共青团中央、全国妇联等单位向全国人民特别是青少年发出倡议，开展以讲文明、讲礼貌、讲卫生、讲秩序、讲道德和心灵美、语言美、行为美、环境美为内容的“五讲”“四美”文明礼貌活动。随后，北京市学联号召大专院校开展“文明宿舍”“文明教室”活动来具体落实。1982年1月，教育部在北京召开高等学校试行学生品德评定工作讨论会[注]。会议认为，品德评定要建立在经常的细致的思想政治工作的基础上。各地各校可采取不同做法继续进行试验。1982年2月27日，教育部发布通知，颁发《高等学校学生守则》(试行草案)。《守则》体现了党和国家对高等学校学生在政治思想和道德品质方面的基本要求，是每个学生应该遵守的行为准则和道德规范，使学生从入学起就知道应该怎样做、不应该怎样做，引导学生自觉遵守。通知还强调，要在学校党委统一领导下，各职能部门密切配合，共同做好思想政治工作和行政管理工作；各地区各学校可以从本地本学校实际情况出发，对条文进行补充[注]。为了加强爱国主义、集体主义和国防教育，高校开始逐渐恢复军事训练，1981年12月31日，教育部、中国人民解放军总参谋部、总政治部联合发出《关于高等学校学生军事训练工作几个问题的通知》，通知要求高等学校学生接受军事训练，时间不少于两周，一般在一二年级学生中进行[注]。从1985年9月开始在全国50多所高等院校进行学生军事训练试点[注]。1986年试点学校扩大到69所，另有320所院校按有关规定自行组织军事训练，参训学员约17万人，参训高校和学员各占全国比例约30%[注]。

　　80年代，高教系统根据形势变化，不断强化学生行为管理，加强学生遵纪守法教育，完善学生行为准则。1985年中共中央出台《关于进一步加强青少年教育，预防青少年违法犯罪的通知》，1986年高校开设“法律基础课”，1989年《高等学校学生行为准则(试行)》出台，逐渐从倡导性走向规范性，强化依法依规管理高校和学生。1989年出台的《高等学校学生行为准则(试行)》共15条，强调加强党的领导、自觉遵纪守法、遵守校规校纪等方面内容，文件提出教师和职工应教书育人、服务育人、管理育人，学校依据《准则》对学生政治、思想和品德进行考核、鉴定[注]。1990年1月20日，国家教委公布实施《普通高等学校学生管理规定》。《规定》分总则、学籍管理、课外活动、校园秩序、奖励与处分、附则等6章70条，推进了法律法规、校规校纪的贯彻落实。文件对学生自入学注册到毕业的学籍管理、学生社团、文娱体育、勤工俭学、社会活动、校园秩序的管理，学生应遵守的规则、行为规范等也做出了规定[注]。面对更加复杂和日益变化的形势局面，高校为加强和改进思想政治教育出台了若干文件，在机构、队伍、途径、方法上推进指导高校思想政治教育管理。1984年《关于加强高等学校学生思想政治工作的意见》指出“各校要根据具体情况建立政治辅导员制度或班主任制度”“根据各校情况，建立一支相对稳定的政工干部队伍”[注]。在教育部的指导下，1984年12月20日，全国高校思想政治教育研究会在上海成立[注]。1987年《关于加强研究生思想政治工作的几点意见》指出“要健全研究生思想政治工作结构”[注]。1990年建国后第一次全国高校党的建设工作会议召开，强调“必须把德育放在学校各项工作的首位，把坚持坚定正确的政治方向作为德育所要解决的首要问题。”[注]同年国家教委发布《高等学校校园秩序管理若干规定》，在加强校园管理方面做出了细致规定要求[注]。1991年2月6日，国家教委党组发出《关于高等学校党政领导干部深入师生做好工作的几点意见》要求建立党政领导干部深入课堂听课、接待师生来访、走访师生宿舍和食堂、与学生班主任辅导员等学生工作干部经常联系等制度，以及结合本校的实际情况，努力开辟“校长信箱”“校长电话”“新闻发布会”等深入师生的新形式[注]。

　　二、高校思想政治教育管理在调整中丰富内涵

　　20世纪80年代，高校思想政治教育管理的基本架构恢复建立，十一届三中全会确定了“对内改革，对外开放”的政策，其中改革的重要议题——政府机构和职能调整的过程中，高校管理体制发生了较大的变化，突出表现在众多行业举办的高校回归教育系统，虽然各部门仍然在政策、专业、研究、育人等方面与高校频繁联动，但高校管理体制的变化，避免了规划设计、政策安排、工作部署的条块分割，加强了高校在思想政治教育管理上的同频共振。这一时期，高校的领导体制受企业管理体制改革的影响，曾经一度试图推进党政分开，在领导体制上试行校长负责制，在80年代末的政治风波后又逐渐恢复高校党委领导的架构，这一探索的过程，也将高校如何进行改革和坚持什么方向的辩证关系再次提了出来。1992年，邓小平“南方谈话”后，高校思想政治教育管理学习和借鉴国际成熟经验的做法越来越多，伴随着大学生毕业分配转为自主择业的政策变化，高校内就业分配部门转变为就业指导部门；大学扩招带来的在校大学生人数成倍增长，思想政治教育专业队伍应运而生；大学生自主缴纳学费推动了学生资助工作的常规化，同时还带来了高校与学生内在关系的变革。这一系列的调整，是高等教育由小到大必经的过程，有着充足的内生动力，也是高校思想政治教育管理部门面对时代、形势和要求做出的积极回应。

　　(一)高校思想政治教育管理外部环境的变化和影响

　　50年代初高校院系专业调整后，国务院业务主管部门相继创立并管理一批单科性高校，如北京学院路著名的八大学院“北京地质学院、北京矿业学院、北京钢铁工业学院、北京航空学院、北京石油学院、北京农业机械化学院、北京林学院和北京医学院”就分属不同的部委直管。经过一段时间运转，形成了中央教育系统、其他行业部门和地方政府三个系统共同办学模式。到改革开放初期，其他行业部门办学比例达到高峰。以1985年为例，在国家承认的1016所高校中，中央和地方教委系统管辖的院校为459所，占45.2%，中央和地方其他部门管辖的院校为557所，占54.8%，大大超出教育部门办学比例；而在原国家教委和中央部委管辖的325所高校中，原国家教委直接管辖的只有36所，其余289所均隶属于中央其他部委[注]。分头办学的模式有利于快速高效培养建国初期所需的各类专门人才，但是给思想政治教育管理一体化带来了不便，同时，育人的方向性能否引领专业性，专业性能否和方向性形成合力，成为这一阶段高校思想政治教育管理探索的重要议题。在深化改革的过程中，理顺政府各部门和高校之间的关系，解决高等教育体系“条块分割”的局面，成为转变政府职能，推动高等教育改革的内容之一。1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》出台，明确了中央与省(自治区、直辖市)分级管理、分级负责的教育管理体制。此后，国家教委先后举办了四次高教体制改革会议，总结提出“共建、调整、合作、合并”八字方针，实际上提出了四种改革方式。如国家教委1992年与广东共建中山大学和华南理工大学，外经贸部只保留一所部属高校其余全部放到地方或与其他院校合并[注]。一直到1998年国务院政府机构改革，高等教育管理体制迎来了调整契机，《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》提出，对机构改革涉及的九个部门所属的93所高校，原则上都实行中央与地方共建，以地方管理为主。1999年，国防科工委所属高校中也有一部分划归地方管理。1999年12月国务院颁布《关于进一步调整国务院部门(单位)所属学校管理体制和布局结构的决定》，2000年国务院再次发文出台了具体实施意见，对涉及的161所普通高等院校绝大部分划归教育部门管理[注]。截至2004年6月，在1469所公办高校中，教育部所属院校73所，其他部委所属院校38所，地方所属院校1358所[注]。地方所属院校中，绝大部分划归教育行政部门主管，有利于整体构建高校思想政治教育管理体系。

　　同一时期，高等学校在扩大办学自主权的同时，在部分高校中试行校长负责制。1988年全国高等教育工作会议上提出，“高等学校要逐步实行校长负责制。搞好党政分开，实行校长负责制是政治体制改革的重要内容。”[注]到80年代末全国先后有100多所高校试行校长负责制。在试行校长负责制的过程中，党在高校的领导地位受到了质疑和动摇，高校的思想政治教育受到了严重的削弱，出现了思想困惑、信心动摇、情绪消极、队伍不稳、工作波动甚至出现重大挫折的局面[注]。1990年7月，中共中央发出《关于加强高等学校党的建设的通知》，再次强调，“高等学校的领导体制，坚持党委的领导地位。高等学校实行党委领导下的校长负责制。”[注]两种不同的取向，反映出在一定时期内，各个领域对于“红”和“专”的辩证关系有着不同的理解。

　　1992年，邓小平发表“南方谈话”，充分肯定了改革开放和社会主义市场经济的建立和完善，再次推进改革开放在各领域的实践。高校内对于体制和领导的探索逐渐趋缓，这一时期，大学生思想状况逐渐转向，从较多聚焦政治话题，转向更加注重自身发展，学生思想教育也更加具体化，经济状况、就业安排、心理状况、人际关系、学业发展、素质教育等议题在高校内频繁提出，客观上推动了高校思想政治教育管理从内容和形式上不断完善，高校更加积极地学习借鉴境外知名高校学生事务管理经验。改革开放的过程中，政府机构开始精简人员，国有企业或改制或倒闭，国家接纳毕业生的口径相对收窄，原有大学生毕业分配的就业模式开始调整，1993年，《中国教育改革与发展纲要》提出我国高校逐渐改革毕业生“统包统分”和“包当干部”的就业制度，实行少数毕业生由国家安排就业，多数学生“自主择业”的就业制度。到1998年大学生由国家分配工作的制度基本取消。“双向选择”就业制度的推行，丰富了高校思想政治教育管理的内涵和内容。1996年，国家教委等部门出台《高等学校收费管理暂行办法》明确了高校学生收费核算标准，各高校学费随之调整，在推动增加教育资助职能的同时，也在学生受教育者的传统身份中增加了购买教育服务的消费者内涵，高校思想政治教育继续开展价值引领的同时，更加注重对学生现实问题的回应，高校由此增设了一批管理服务机构，也更加强调通过解决学生实际问题，来做好思想工作。从1999年开始，国家决定在原有高等教育招生计划的基础上进行扩招，当年高考招生增幅达到42.6%[注]。1999年教育部出台《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出到2010年，高等教育毛入学率将达到适龄青年的15%。2001年，教育部出台新政策，允许25周岁以上公民参加高考，彻底放开高校招生的年龄限制。直到2012年，教育部发布《全面提高高等教育质量的若干意见》，该意见中明确提出：今后公办普通高校本科招生规模将保持相对稳定。对于高校思想政治教育管理而言，大学扩招引发了三方面的变化。首先受教育规模急剧增加，客观上要求完善高校思想政治教育专业队伍和工作体系；同时在校大学生特点、诉求和发展的差异性更加凸显，高校思想政治教育更强调整齐划一和分层分类两者统一；此外，在管理制度上，原先相对扁平化的管理架构，因为工作内容的不断细化和专业化，逐渐科层化。

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　　图1高校在校生及招生数(本专科)情况(单位：万人)①

　　(二)高校思想政治教育管理职能不断拓展[注]

　　传统的“高校思想政治教育”强调思想教育价值引导，在管理方面侧重对学生行为的规范和纪律要求，1990年《普通高等学校学生管理规定》中提出了“学生管理”的概念，涵盖内容包括学生从入学到毕业在校阶段学习、生活、行为的规范。“随着20世纪80年代中后期国外一些高校和中国香港地区高校学生事务管理观念的引入，高校学生工作逐渐有了相对明确的工作思路和工作意识。”[注]学生管理的理念发生了重要变化，学生工作部门的行政指令逐渐减弱，服务功能逐渐凸显，学生管理中学生事务管理的内涵不断丰富，最突出的表现是高校就业指导、心理咨询、学生资助部门的整体设置。这些机构的设置，是在具体的任务和形势下做出的工作部署，这些机构的窗口性有助于传递高校在办学特色和育人目标方面的思想和导向，同时也成为评价高校思想政治教育的重要切入点。

　　高校就业指导部门的发展呈现出阶段性，首先在经济发达的前沿阵地珠三角和长三角地区开始探索。深圳大学1983年9月成立时，就明确了学生毕业后国家不包分配，由学校向用人单位推荐，用人单位量才录用，亦可由毕业生自谋职业[注]。1988年，复旦大学“根据2000多名应届毕业生的建议，成立学生就业指导中心”[注]。1989年1月15日，国家教委高校学生司创办《毕业生就业指导报》，“交流毕业生供需两方面的信息，宣传国家关于毕业生分配、就业的方针、政策、法令。”[注]1991年，全国高校毕业生就业指导中心正式办公，归国家教委管辖，为各地和高校系统统一建设就业指导部门提供了基础和依据。1995年开始实施毕业生就业双向选择，1996年取消毕业生包分配制度后，就业指导部门的发展逐渐统一化和规范化，同时，引导大学生自觉选择国家战略领域、亟需行业、中西部地区就业成为高校思想政治教育的重要内容[注]。1998年《高等教育法》规定“高等学校应当为毕业生、结业生提供就业指导和服务”，推动了高校大规模建设就业指导部门，如1998年3月清华大学设立学生就业服务中心，1999年12月北京师范大学设立学生就业指导中心[注]。随着1999年高等教育大规模扩招，毕业生的就业压力和就业工作压力同时加大。2002年，为应对高校扩招后毕业生的就业问题，教育部出台文件，提出“到基层、中小企业就业是主要途径”，要“放宽毕业生落户限制”。2002年，教育部下发《关于进一步加强普通高等学校毕业生就业指导服务机构及队伍建设的几点意见》，提出：“高校必须建立并健全毕业生就业指导服务机构，在办公条件、人员等方面给予充分保证”；“近期，专职就业指导教师和专职工作人员与应届毕业生的比例要保证不低于1∶500。”

　　随着市场经济的推进，社会经济结构发生深刻变化，国内外社会思潮在深刻地影响青年人思想的同时也波及高校学生心态。早在1986年，包括北京医科大学、北京师范大学等三十余所高等院校，就在校内尝试开展心理咨询工作，针对大学生的心理障碍进行疏导[注]。并且把心理咨询作为思想工作的手段，助力学生身心健康素质和提升学生学习效率。1988年，在借鉴上海等地工作经验的基础上，中央出台《关于加强和改进企业思想政治工作的通知》提出思想政治工作要借助心理咨询等方法，增强吸引力和感染力。1991年，在中国青年报社的支持下，一批志愿者创办“青春热线”，坚持十余年为成长中的青少年提供电话心理帮助。1992年中国教育学会第六次全国学术讨论会提出，“德育包括政治教育、思想教育、道德教育和个性心理品质教育。”“应当继承我国宝贵的传统德育的精华，也应借鉴国外良好道德教育的经验，特别是新加坡的文明礼貌教育经验，学校可以开设‘心理健康选修课’‘道德门诊’等辅导课程。”[注]这一时期心理咨询以社会青少年为主要服务对象，也面向高校大学生，为此后高校全面开展心理健康教育积累了丰富的经验。2001年教育部下发的《关于加强普通高等学校大学生心理健康教育工作的意见》和2002年教育部下发的《普通高等学校大学生心理健康教育工作实施纲要(试行)》等文件，都对高校大学生心理健康教育工作提出了明确的要求，各高校纷纷成立大学生心理健康教育和咨询服务中心。2000年，由北京师范大学心理系团总支、学生会倡议，随后十多所高校响应，并经有关部门批准，确定5月25日为“北京大学生心理健康日”；2004年团中央学校部、全国学联共同决定将5月25日定为全国大中学生心理健康节，将高校心理健康教育从被动应对转化为主动作为。2013年，《中华人民共和国精神卫生法》开始实施，心理咨询和救助工作有法可依，有章可循，成为高校开展思想政治教育的重要方法和载体。

　　高校奖助方面，1986年改革人民助学金制度，实行奖、贷学金制度，奖学金分3种：优秀学生奖学金、专业奖学金、定向奖学金。为帮助经济困难学生，由国家提供低息贷款。1995年，我国初步形成以奖学金、贷学金、勤工助学基金、特殊困难补助以及学杂费减免(简称奖、贷、助、补、减)为主体的多元化高校学生资助体系。”[注]1996年全国普通高等学校资助困难学生工作经验交流会上就提出，正在“研究一种灵活机动、适合我国国情的学生奖贷学金制度，争取近两年在全国范围内实施。”[注]大学扩招的同时，高等教育实施成本分摊制度，进入高校的经济困难学生数量增加，需要建立新的大学生资助体系。1999年，全国学生贷款管理中心成立，隶属教育部管理，后改为全国学生资助管理中心。2002年开始，陆续设立本科生国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、研究生国家奖学金等。2006年教育部《关于进一步加强高等学校学生资助工作机构建设的通知》要求，“各高校必须成立专门的学生资助管理中心，统一归口管理全校的国家助学贷款、奖学金、勤工助学、特殊困难补助、学费减免等资助贫困家庭学生工作”，按照“全日制在校生1∶2500的规模配备专职工作人员”。随着高校收入日趋多元化，在统筹使用国家拨款、学生缴费、社会筹资的基础上，高校基本建立了全员覆盖的学生资助体系。

　　此外，高校思想政治教育管理的探索还围绕研究生思想政治教育、大学生素质教育、网络思想教育等展开。1987年，中央有关部门制定了《关于加强研究生思想政治工作的几点意见》，提出“根据不同情况，设置专门的管理机构”；2000年教育部印发《关于加强和改进研究生德育工作的若干意见》，以专门文件的形式，强调研究生思想政治教育要“领导、机构、人员”三落实，要充分依托研究生导师和研究生党员来开展工作。清华大学、北京师范大学等院校纷纷在90年代成立了研究生工作部等机构[注]。2010年，教育部下发《关于进一步加强和改进研究生思想政治教育的若干意见》，提出“研究生数量达到一定规模的高等学校，原则上要设立党委研究生工作部”，成为推进研究生思想政治管理的重要依据。1999年，中央印发《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出实施大学生素质教育，有的高校开始设立大学生素质教育基地，或独立设置或挂靠学校部门，有的高校在打通本科专业实施大类招生培养的同时成立了书院等通识教育机构，有的高校成立了体育中心、美育中心等协调机构，统筹全校的体育美育工作。随着高校大学生人数的不断上升，依托高校学生管理机构和群团组织，成立了类型和内容多样的学生自我管理机构、学生兴趣社团和学生志愿服务组织。这些组织的形成，以马克思主义关于人的发展学说和我国教育方针为指导，借鉴了国外有关大学生发展理论和学生管理工作经验，成为直接面向学生开展教育、管理、服务的重要平台。2002年，由教育部主导并推动，全国60多所重点高校参与共建的“中国大学生在线”开始筹建，2004年5月正式开通，为加强和改进大学生思想政治教育工作做了有益的探索和尝试。2005年2月，各高校开始实行BBS的改造和管理，同年4月，校园网站ip/icp登记备案工作进行。各地各高校结合实际，纷纷建立自己的思想政治教育网站，拓展了大学生思想政治教育的渠道和空间，加强了网络思想政治教育的阵地建设，同时为大学生提供了更多更好的网络文化产品和服务，努力把网站建设成为服务于大学生成长成才的平台。

　　三、高校思想政治教育管理在科学化规范化中坚定方向

　　伴随着改革和开放的深入，高校思想政治教育从恢复运行到调整深化，高校扩招后，面对日益增长的教育对象和教育内容，高校不再满足于在特定事项个别工作上继续“打补丁”，从体制机制上亟待建立一整套完整的思想政治教育架构，界定高校思想政治教育的工作范围，理清工作机制，梳理工作任务，明确工作队伍，总结方式方法。中央和地方两级教育系统的调整基本完成，大部分高校都处于两级系统管理之下，建立全国相对一致的高校思想政治教育管理体制具备了可行性，既是推进高等教育一体化发展的内在要求，也是高校思想政治教育走向管理科学化的时代要求。经过一段时间调研后，中央出台了《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》，成为新世纪以来指导高校开展思想政治教育工作的基础文件。党的十八大以来，中央把高校思想政治教育放在更加突出的位置，相继召开了全国高校思想政治工作会议、全国教育大会等。提出要在建设中国特色社会主义高校的方向下做好思想政治教育工作，确保培养社会主义合格建设者和可靠接班人。

　　(一)高校思想政治教育管理的科学化发展

　　2000年，中央经济工作会议首次提出“要制定和实施人才战略”，此后从国家层面上确定了人才战略。在“人才战略”的思考和推进中，国家明确从人力资源大国逐渐转向人力资源强国，而教育领域也开始思考从教育大国转向教育强国。在面对新形势新任务的同时，高校思想政治教育领域还有不够适应的部分，存在薄弱的环节，全社会关心支持大学生思想政治教育的合力尚未形成，加强和改进大学生思想政治教育是一项极为紧迫的重要任务。2004年10月14日，中央下发《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》(以下简称《意见》)。作为新世纪指导高校思想政治教育工作的基础文件，《意见》从全局的角度划定了高校思想政治教育的内容，明确“各门课程都具有育人功能，所有教师都负有育人职责”，对高校开展社会实践、文化建设、网络思政、心理健康教育、大学生资助和就业工作做出了具体要求，强调了学生党建、群团机构、各类组织在思想政治教育中的重要作用，要求按比例配置专职辅导员，“把大学生思想政治教育工作作为对高等学校办学质量和水平评估考核的重要指标，纳入高等学校党的建设和教育教学评估体系”。《意见》整体构建了高校思想政治教育工作体系，要求高校对应建设高校思想政治教育管理的组织架构[注]。经过一段时间实践探索和经验推广，高校基本形成了学校党委领导、部分校领导分管、学工部门主责、群团组织参与、校院两级分工、实行垂直管理的工作格局。相对整齐的组织架构提高了高校思想政治教育的工作效率，便利了教育主管部门和高校之间的工作部署，也推动了高校之间的交流互动和比较借鉴。

　　《意见》明确提出了高校全员育人与专职队伍建设统筹推进，在辅导员队伍建设和科学化发展方面开始了积极的探索。2006年教育部颁布了《普通高等学校辅导员队伍建设规定》，即教育部24号令，明确规定“高等学校总体上要按师生比不低于1∶200的比例设置本专科生一线专职辅导员岗位”，明确提出了辅导员的职责要求、应聘条件和标准。此外教育部还制定了培训规划，印发《高等学校辅导员职业能力标准(暂行)》等。为了切实加强辅导员队伍建设，教育部于2007年确定了首批21个全国高校辅导员培训和研修基地。辅导员培训和研修基地的主要职责是承担辅导员的理论、业务和技能培训任务，开展辅导员专项博士学位培养，承担专题研究，为教育主管部门制定辅导员队伍建设政策提供咨询。一些省市区根据自己的需求和特点，也设立了一些辅导员培训和研究基地，如上海就在华东师范大学设立研究生辅导员培训和研修基地，北京市教工委就在首都师范大学、北京工业大学等8所高校建立北京高校辅导员培训和研修基地。这些学校都分别在学校内部设立了高校辅导员培训和研修基地，有些独立设置，有些挂靠在学工部或马克思主义学院。到2015年7月13日，据教育部最新统计，全国高校专职辅导员人数已经超过13万[注]。高校学生组织机构一直处于不断建构之中，存在着相对明确的演变趋势。总体来说，包括如下四个方面：机构方面，从单一的思想政治教育部门向多元化转变，逐渐衍生出就业、心理、资助、辅导员队伍建设等相关部门；职能方面，由单一的行政管理向教育、管理、服务、咨询和资源提供等多种职能转变；架构方面，从注重垂直系统自上而下科层结构到注重扁平化，加强对学生个体和群体的直接接触转变；人员方面，从“多面手”“万金油”的杂家向“一专多能”的专业化、专家型转变。

　　质量评价是加强和改进高校思想政治教育管理的有效办法。历次关于高等教育的重要文献都着重提出了教育质量的要求和质量评价的任务。1985年中央在《关于教育体制改革的决定》中提出，“衡量任何学校工作的根本标准不是经济收益的多少，而是培养人才的数量和质量。紧紧掌握这一条，改革就不会迷失方向。”1994年中央《关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》明确要求，“要建立德育工作评估制度，并把德育工作作为评价一个地区、一所学校教育教学工作的重要内容。2004年《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》提出高校思想政治内部和外部两个层面评估。可以看出，随着高等教育的发展，质量越来越成为高等教育的生命线，质量评价不仅是工作评定和价值判断的明确任务，更是反馈和改进高等教育的重要方法，而对于高校思想政治教育质量评价的要求和需求也在不断提升[注]。各省区市和高校贯彻落实中央精神，纷纷出台了本地本校的思想政治教育质量评价体系。如2006年，北京市在此前基础上修订颁布了《北京普通高等学校党建和思想政治工作基本标准》，2007—2008年，对党的关系隶属于北京市委的58所高校进行了达标检查验收。2010年，北京市委教育工委对《基本标准》和《北京普通高等学校党建和思想政治工作基本标准检查参考手册》进行了修订。修订后的《基本标准》包括10项一级指标、39项二级指标和73项测评要素，总分值为1000分。2012年，中宣部、教育部颁布《全国大学生思想政治教育工作测评体系(试行)》，分省区市版和高校版，前者测试党委政府加强和改进大学生思想政治教育工作的进展和成效，后者测试高等学校加强和改进大学生思想政治教育工作的进展和成效。这一文件的颁布实施成为思想政治教育质量评价研究的标志性成果，充分彰显了党和国家对大学生思想政治教育质量评价研究的关切与重视。2013年，中宣部、教育部联合下发通知，要求各地各高校按照《测评体系》要求开展自测自评，随后各省区市、新疆生产建设兵团和全国2000余所高校根据相关要求进行了自测自评并提交了自评报告。2014年，两部门对10省市和辖区内部分高校进行了测评抽查，抽查采用听取工作汇报、查阅文件档案、召开座谈会、个别访谈、实地调查相结合的方式进行，形成了《全国大学生思想政治教育工作测评报告》。《测评报告》是高校思想政治教育工作质量评价研究的重要成果，为推动高校思想政治教育工作质量评价研究的进一步深化、构建新的高校思想政治教育工作质量评价体系，提供了重要参考。2016年12月，中共中央、国务院印发《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》指出要“健全高校思想政治工作评价体系。研究制定内容全面、指标合理、方法科学的评价体系，坚持定性分析和定量分析相结合、工作评价和效果评估相结合，推动高校思想政治工作制度化。鼓励各地区各有关部门各高校创造性开展工作，把创新成果纳入评价内容。”这些讲话和文件对推动高校思想政治教育工作质量评价研究的继续深化、构建中国特色的高校思想政治教育工作质量评价体系奠定了基础。这一时期针对高校思想政治教育的各方面出台了一批标准文件，加强了管理的精细化，如2015年《高等学校思想政治理论课建设标准》《高等学校马克思主义学院建设标准(2017年本)》《普通高等学校学生党建工作标准》等。2017年底，教育部印发《高校思想政治工作质量提升工程实施纲要》，详细规划了一体化育人体系。

　　(二)高校思想政治教育管理在规范化中坚定方向

　　改革开放以来，高校实行什么样的领导体制，有过不同的探索和尝试。实践证明，什么时候坚持和加强了党对高校思想政治教育的领导，高校思想政治教育就会得到加强和改进；什么时候淡化和削弱了党对高校思想政治教育的领导，高校思想政治教育就会受到影响和削弱。1990年7月，中央《关于加强高等学校党的建设的通知》强调“高等学校的领导体制，坚持党委的领导地位。高等学校实行党委领导下的校长负责制”，1996年，中央印发《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》再次强调“高等学校实行党委领导下的校长负责制，校党委统一领导学校工作”[注]。根据《条例》，作为配套措施，1998年，中共中央组织部、宣传部、教育部党组发布《普通高等学校党建工作基本标准》指出“学校党委统一领导思想政治工作”，“学校德育体制、机构、队伍健全，适应工作需要，符合中央和省、自治区、直辖市要求”“建立了一支以专职人员为骨干、兼职人员为主体、专兼职相结合的德育工作队伍。这支队伍具有干部、教师双重身份，具有教育管理等功能”，保障了高校思想政治工作队伍的建立健全，文件还对高校党建的目标、内容、方法、渠道、保障做出了明确要求[注]。2010年，中央修订《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，强调“高校党委要牢牢把握党对学校意识形态工作的主导权”，提出“高校将党务工作和思想政治工作以及辅导员队伍建设纳入学校人才队伍建设总体规划”“专职党务工作人员和思想政治工作人员的配备一般占全校师生员工总数的1%左右”。高校思想政治教育管理从制度上和队伍上有了更多保障，更为重要的是，高校思想政治教育管理的有与无、多与少、好与坏，成为贯彻落实中央精神的重要考量。党的十八大以来，中央全面加强从严治党，高校作为培养中国特色社会主义合格建设和可靠接班人的重要力量，不断强化党的领导。2014年，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，从十个方面细致阐释了高校党委如何做学校的领导核心，对党委和行政议事决策机制、协调运行机制、组织领导建设等方面做出具体要求。在高校思想政治教育方面，着重强调“坚持正确的政治方向”，深化教师员工对“对党委领导下的校长负责制的理解和认同，增强坚持和完善这一制度的自觉性和坚定性”。2016年，全国高校思想政治工作会议召开，习近平总书记做了重要讲话，会议同时印发了《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》，成为新时代高校思想政治教育管理的纲领性文件，也是衡量评价高校思想政治教育质量的重要标尺。2017年，作为十八届中央巡视的收官之作，十八届中央第十二轮巡视对北京大学、清华大学、北京师范大学、南开大学等29所中管高校党委开展专项巡视，推进党对高校的领导、坚定社会主义办学方向、加强高校思想政治工作、落实高校管党治党责任。始终坚持党对高校的领导，是高校开展思想政治教育工作的根本出发点，高校开展思想政治教育管理工作的部门，无论是党委行政机构、师生群团组织还是服务保障系统，统一接受高校党委领导。高校思想政治教育管理体制机制和部门机构，是高校做好思想政治工作齐抓共管、齐头并进的重要载体。

　　党的十九大报告指出，“必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面”。现阶段，高校思想政治教育管理不断推进从“重行政”向“重法规”、从“经验型”向“法治型”转变，是深化依法治国的重要实践，也是高等教育进入新时代的必然要求。高校内部的运转，应当以党纪法规为遵循，有据可依，有章可循，形成办事依法、遇事找法的管理生态，构建学校思想政治教育协商沟通长效机制。如《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》都赋予高校法人资格，既赋予了高校制定内部管理规则的权利，也将高校作为平等的一方放置在法律中。2000年，《中华人民共和国立法法》通过并施行，推动了教育系统或高校自定规则条文向上级备案审查。如1998年《中华人民共和国高等教育法》规定“申请设立大学应当向审批机关提交章程”，2010年7月，《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》提出加强章程建设；2011年教育部出台《大学章程制定暂行办法》为高校章程建设提供具体指南；2013年9月，《中央部委所属大学章程建设行动计划(2013—2015年)》出台，2013年11月教育部核准了《中国人民大学章程》等6所高校大学章程，2015年底，教育部及中央部门所属的114所高等学校，分批全部完成章程制定和核准工作。大学章程明确了高校办学理念、育人目标、大学特色、学生权利义务、高校管理机制和协作运行办法，目标是建立现代大学治理制度，依法办学，依章办事。从高校思想政治教育管理的角度，学生管理规定一直是开展大学生思想政治教育的重要依据，2016年，新修订的《普通高等学校学生管理规定》颁布实施，拓展了学生在申诉、学籍等方面的条款，如要求“学校应当成立学生申诉处理委员会”。各高校在自定的“学生手册”“学生学籍管理规定”“学生违纪及申诉处理办法”中立即修订相关条文，建立工作机制，同时关于学生事务管理中的法治化研究和讨论也更加深入。如2017年华东政法大学组织法律专家学者和学生工作干部对高校学生事务管理规范、学籍管理、学生保障、伤害、奖惩、突发应对等方面涉及的法律问题进行了深入研讨，形成了《高校学生事务管理法治化研究》一书。随着社会发展快速变化和国家机构不断调整，高校思想政治教育管理的职能部门随之发生相应的改变，如每隔四到五年，有的高校就会针对内部机构进行重新规划，不断适应新的发展需要。同时，高校思想政治教育管理也寻求一定的稳定性，确保政策、规划的长期有效，避免管理上的混乱。当前，大多数高校建立了基于招生、处分、申诉、奖助等学生工作事项专门委员会，这些委员会是高校常设议事决策咨询机构，在高校党委的统一领导下，大多挂靠在不同业务部门，不独立设置，按照高校内部年度部署或上级要求应办事项，召开工作会议，进行决策咨询，履行相应职责。在运行的过程中，委员会更加强调事出有因、于法有据，明确管理机制架构和制度，明确工作流程标准，强化程序意识，侧重协商管理，完善记录纪要，以“红头高于口头”的标准，践行高校思想政治教育管理法治化要求。

　　改革开放40年来，高校紧密围绕立德树人的根本任务，积极面对时代发展带来的社会变化和形势挑战，在教育管理的实践中不断因事而化、因时而进、因势而新，不断推进高校思想政治教育管理工作迈向新的高度。在探索过程中，积累了大量的经验和成果，主要包括三方面：一是始终贯穿培养社会主义合格建设者和可靠接班人的总目标，无论是恢复重建时期、调整深化时期还是科学规范时期，这一方向一直明确没有动摇，指引着高校以强烈的使命和责任，把青年成长与国家发展紧密联结、同频共振，教育一代又一代青年成为中国特色社会主义建设的中坚力量。二是不断激发高校思想政治教育管理的内生动力，不断汲取内部改革和对外开放的滋养。一方面尊重基层的管理实践，不断积累总结基层方方面面的工作经验，充实到有中国特色的高校思想政治教育管理体系中。另一方面参考借鉴境外学生事务管理的宝贵经验，注重把解决实际问题和解决思想问题相结合，形成了中国高校思想政治教育管理的开放格局。三是坚持高校思想政治教育管理的科学化发展。第一是坚持工作的规范化，既构建了高校思想政治教育管理全面的体制机制，提升了高校内部治理水平，又推动了各高校管理品牌、特色、典型的创造，丰富了高校特色办学内涵。第二是坚持队伍的专业化，从侧重专兼结合到强调专业发展，培养中国特色社会主义大学的管理人才，把思想政治教育管理队伍作为国家和高校重要的人才储备。第三是坚持质量提升的精细化，管理要提升水平、提高质量，关键在于管理效益。改革开放四十年来，高校由小到大、由大转强，在完成培养数量的同时对培养质量的要求不断提升，质量要求从粗放走向细致，从定性走向定性与定量相结合，从要求千篇一律走向鼓励百花齐放，推动高校在建构系统科学的管理内容、充满活力的管理组织、畅通高效的管理过程方面不断实现新的发展。