民办教育财务管理存在的问题及对策

民办教育的出现始于上世纪80年代，其出现反映了我国教育体制改革的变化。民办教育的出现及发展，充分利用了教育资源，弥补了公办教育资源及数量的不足，满足了部分民众对教育的需求愿望，也为社会经济的发展培养了大量专业技术人才，其所作出的贡献得到了社会的认可及赞同。但民办教育仍存在不少问题，比如师资力量、教学质量、财务管理等等，在财务管理方面所出现的问题，有些单位尤为突出，存在一定的财务风险，如不加以解决，将会影响或制约其健康、持续发展。

一、民办教育财务管理存在的问题

1.财务管理政策不统一。关于民办教育财务管理的政策主要有国家和各省市两个层面。

国家层面的主要有：1987年国家教委与财政部颁发的《社会力量办学财务管理暂行规定》、2004年实施的《中华人民共和国民办教育促进法》(下简称促进法)及2005年国家发展和改革委员会、教育部、劳动和社会保障部共同颁布的《民办教育收费管理暂行办法》等政策。这些政策对民办教育财务机构设置、人员配备，内部财务制度建立、经费来源、经费支出、学费(培训费)免征营业税等等都作出了规定。

地方层面的主要有：2004年《促进法》实施以后，多数省市借促进法实施之机，结合本省市实际，均出台了关于民办教育综合性政策或法规。主要内容是重申了《促进法》和《实施条例》中有关资产与财务管理的相关规定。

与公办教育相比，这些政策法规存在缺陷。在公办教育的财务管理政策中，高等教育出台了《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》；中小学也出台了《中小学财务制度》和《中小学会计制度》；用于指导和规范各层次公办教育的财务管理。而在民办教育的财务管理中，仅《民办教育促进法》等少数政策有统一指导性，各类民办教育均可参照执行，在会计制度上，由于各民办教育组建方式不一，所选择及执行的会计制度没有统一性，造成民办教育之间的财务信息差异较大，可比性差，与公办教育更无法匹配对比，对政府等管理部门的决策不能提供参考及指导。

2.法人主体地位不明确。《促进法》规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成，其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。”但在现实的民办教育中，多数依照法规成立董事会或理事会，极少数的并未执行。在已成立相应机构的民办教育中，存在以下情况：（1)应对申办虚假设立；（2)真实设立，但其成员多数是与发起者有利益关系的群体，比如亲属，没有教职工代表；(3)真实设立，但难于履职职责，董事会或理事会成员仅是一些要员挂名谋求报酬的虚职，从不关乎民办教育的运作。这些现象和事实的存在，致使一些民办教育机构基本处于举办者或校长的个人控制，无法真正实现民办教育机构的遵纪守法、民主管理和科学决策。

3.财务机构设置、人员配备不规范。民办教育机构的举办者中，多数认为，只要能提供优质的教育资源，有生源、就有生存。他们多数是教育的专家或行家，而对财务管理的理解及认识很肤浅，认为财务只不过是收收钱、付付钱的小事，有人做就行。这些认识导致多数民办教育机构对财务管理的重视度不够，没有设置专职的财务机构，仅在后勤或办公室安排专职或兼职人员管理学校的资金收付；有些虽设置财务机构，但其财务人员是其亲信，甚至出现“老子当校长、儿子当会计、老婆当出纳”的现象，这种家族式管理的结果，导致民办学校缺乏监督制约机制，财务管理不透明；有些学校为节约成本，聘用一些退休财务人员做会计，学校刚毕业财会专业学生做出纳，虽符合相关规定，但老同志的身体、精力及对新知识的理解执行等因素，对财务管理工作存在一些负面影响。

4.内部控制制度不规范。在民办教育机构中，普遍存在“家族式”或“校长式”管理，许多事项是校长说了算，不能发挥学校领导班子的集体决策作用，校长对应承担的会计责任、财务风险重视与认识不足，这样办理学校事务存在许多问题。学校应建立内部控制制度，使经营者和监督者相互分离，不相容职务由不同人员担任，且监督者要独立于其他部门。部分民办学校发生过许多问题，涉及到了对外投资、新生招收、物资采购、基建项目发包等关键事项。为了片面追求资金的高收益，对外投资中出现了资金投向不合理、投资期满难收回、投资亏损等情况。有的学校在新生招收中，制度不严，管理混乱，个别工作人员利用工作之便收受钱财，给学校造成不良影响；有的学校在基建项目发包中索要或收受钱财，出现经济违法案件等。这些都可以看出民办教育机构内部控制的薄弱与问题。

二、解决民办教育财务管理问题的对策

(一）出台统一的民办教育财务管理、会计核算制度

民办教育财务管理在贯彻执行《中华人民共和国会计法》和促进法的基础上，虽有《民间盈利组织会计制度》等制度的指导，应该借鉴我国公办教育或企业财务管理成熟制度，出台适合民办教育财务管理的财务和会计制度，可采取两种思路加以制定或规范。

1.参照执行公办教育相关制度。我国公办教育已出台并完善了各教育层次的财务管理和会计核算制度，民办教育与公办教育的本质区别在于教育主体出资方式不同，公办教育以国家财政性资金投人为主，民办教育以非财政性资金投入为主。但就其主导业务、主要经济业务活动来看，差异很小。财务管理、会计核算遵循经济事项的本质，并为其按会计核算的原理来归集、描述，反映会计主体一定时间内资金来源、应用、累积的结果。从均是开展教育教学活动为主的业务主线来看，民办教育可分办学层次对应参照公办教育执行相应的财务管理和会计核算制度，这必须由主管部门以文件等形式强制民办教育机构执行。

2.出台民办教育财务管理、会计核算制度。由教育、财政主管部门，参照国家相关政策、制度，充分结合民办教育这一会计主体的特征、特点、制度与其匹配的财务管理和会计核算制度。明确民办教育财务管理和财务活动的基本要求，做到财务管理制度、会计制度、会计帐簿、会计科目、会计核算、会计报表的统一。并分层次对固定资产折旧、收费退费、财务监督审计等出台具体规定。

(二）建立健全法人治理结构

促进法规定，民办教育机构应该建立完善的法人治理结构，建立董事会或理事会领导下的校(院)长负责制，充分调动和发挥聘用的校(院)长的工作积极性和主动性，真正发挥其作用。在主管部门的指导下，充分考虑举办者、管理者、教职工各方的权利与义务，对董事会或理事会的成员的构成及产生，进行民主、公平的选举，严格按规定实行；校长实行公开招聘，制定好相关章程和制度，并监督其实施。建立并完善法人治理结构，既符合国家相关规定，又能促使工作顺利开展，学校才能正常的运转。近年来，许多地方教育主管部门向民办学校派驻党委书记或督导员，也是一种有益的探索，他们的身份不改变，只是工作的地点改变，直接到具体的民办教育机构工作，他们具有治理学校的丰富经验，熟知政策法规，能帮助民办学校纠正或改正办学过程一些不足之处。对没能建立法人治理结构的民办教育机构，要限期要求其建立和完善，对没能按期实现的要采取相应的措施督促其完成。

建立了法人治理结构，各职能部门必须行使好各自的职责，按规章、规矩办事。学校董事会、行政领导班子针对举办者资产三年之后仍未完成过户的，要依照国家法律法规、学校的办学章程，敦促举办者尽快办理过户手续。同时，可以要求主管部门和登记机关协助监督完成，对于开办三年，而资产没能按规定完成过户的，主管等部门可采取系列措施，比如：不予办理年检登记、限期变更或过户、限制招生等措施，强制性要求举办者按期完成资产过户手续，保护好学校应有的利益，也让行使法人治理的主人拥有一定的资产保障，专心地治校。

(三)建立健全内部控制制度

建立健全内部控制制度是提高民办学校运营效率的根本，对违规现象的发生能起到事前监督和控制作用。

1.高度认识财务管理的重要性。一个民办学校在其正常运转时，学校若存在内部控制制度不健全、财务管理不规范所隐含的财务风险不一定被重视，不直接参与者并不知道内幕。一旦风险兑现，学校资金链断接，不能正常发放教职工工资等，学校将面临停课、教师离职等诸多问题，届时再谈内部控制、财务管理，为时已晚。因此，学校董事会、管理层要高度认识财务管理的重要性，建立健全内部控制制度，完善财务管理制度，进行有效的监督控制，强制规范财务管理，是防范财务风险、持续发展的必须举措。

2.机构设置和人员配置。按不相容职务相互分离、互相制约、互相监督的原则，学校管理层应设置两个独立机构，并配备专业人员履行好各自的职责。

（1）审计机构。独立于学校其他部门，只对董事会负责，在董事长直接领导下开展审计工作，主要对学校预算的编制与执行、物资采购(工程建设)的招投标、会计核算的规范、招生工作等进行监督，比如资金的使用超过一定上限必须经校董事会开会讨论同意后方可执行等。

（2）财务机构。隶属于学校行政的独立部门，只对校长负责，在校长的领导下，全面负责学校资金的筹集、投资、分配以及各项经费收支的管理、核算工作；认真贯彻执行国家的有关法律、法规和各项财经方针、政策，维护财经纪律；依法多渠道筹集事业资金；科学合理编制各项收支预算，监督、检查学校各项资金的管理和预算的执行情况；建立健全学校财务规章制度，规范校内经济秩序；加强资金管理，防止国有资产的流失；对学校经济活动的合法性、合理性进行监督；如实反映学校财务状况，为学校领导提供决策依据。

审计、会计人员必须具有从业资格证，持证上岗，机构负责人需具备相应的任职条件。不断提高财务人员的业务能力和管理水平。财会人员应当顺应时代发展，积极主动改变思想观念，树立服务意识，积极服务于民办高校改革发展的实际，加强学习，努力为各部门提供优质服务，为学校的发展献计献策并加强与各部门的良好沟通与协作，保证学校的财务管理工作不断创新。

3.内部控制制度。建立健全学校财务管理、经费支出审批、物资采购、固定资产管理、劳资管理、现金管理、会计监督、会计稽核、岗位工作标准、校长离任经济职责审计、财务主管离任经济职责审计等系列内控制度，并认真组织实施，主动接受内控监督机构、主管部门的定期及不定期检查与监督，使各项内部控制制度得以落实，实行其控制作用。

4.做好会计核算、财务管理基础性工作。

（1）会计核算。坚决贯彻执行国家法律法规和财经纪律，严格按会计处理程序办理经济事务，充分发挥好会计的监督职能作用，认识审核原始凭证的真实、合法、合规性，把好收支关，收入要合法，杜绝各种不合理开支和违反财经纪律的行为发生。

（2）加强预算管理。充分理解民办教育的内涵，遵循“量人维持、收支平衡”的原则，结合学校上年度资金运行及收支情况、本年度招生计划、收费项目及标准、教育教学活动、设备购置等因素，编制好年度财务收支计划，并报经董事会批准后，严格执行。年度预算的执行结果，纳人对校长及领导班子的年度考核重要指标，以此对学校直接管理者进行奖惩。预算管理其实也是内部控制的组成部分，是董事会对学校年度资金运作的一种监督手段，也是学校内部审计的重要内容，要对其编制的科学、合理性，执行的结果等作出客观评价。

（3）增强财务风险意识。民办教育近几年虽取得了一定的发展，但与公办教育相比，仍存在许多不足，学校管理层要树立生存与发展的风险意识。在财务管理上，更应该引起重视，学校顺风顺水、发展红火的阶段，要结合学校所处的地位，充分考虑未来将面临的困难，如生源萎缩等，增强财务风险意识，可建议管理当局，从每年的收支结余中按合适的比率，提取财务风险基金，用于应对未来可能出现的财务风险事项。

作者：朱家位（云南农业大学云南昆明  650201）