公共教育管理体制探析

　　公共教育的大发展，向我们提出了许多新挑战，为了应对这些挑战,发展公共教育管理体制成为当前的首要任务，这也是党的十七大精神的体现。

　　一、发展公共教育管理体制的必然性

　　L教育行政体制面临挑战

　　长期以来我们关于公共教育方面的管理运用较多的词汇是教育管理、教育行政和学校管理。一般认为，教育管理包括教育行政与学校管理。教育行政体制是各级各类政府的教育行政部门管理教育的最基本方式，例如，教育行政权力的确立与划分、教育行政机构的设置、各级各类教育行政部门之间的隶属关系、权限划分等。

　　在计划经济体制下政府作为唯一公共教育管理主体的时代,教育行政体制为我国的政治、经济、社会发展做出了很大贡献。但是随着市场经济的出现和发展,随着人们对教育需求的膨胀和多样,政府的理性或行动能力的不足就突显出来。人们强烈需要为他们提供质高、价优、多样性的教育，他们不惜出“重金”购买他们认可的教育,于是一个庞大的教育需求市场出现。

　　市场经济不仅催生了人们的教育需求，也催生了众多的利益集团。“教育是一个利益冲突集中的领域，不同的人对教育有不同的利益追求，试图通过教育实现不同的目的。']所以,各集团都为了各种各样利益涉足教育，应对庞大的教育需求市场。这种情况下，民办学校、教育中介组织等等纷纷加盟,他们要为公众提供多样性的公共教育服务，要参与公共教育管理;公立学校也要摆脱政府过紧的束缚，要求给予他们更多的办学自主权，他们要直接与市场和社会对话。于是，由政府单一掌握的公共教育权力出现了横向及纵向的变迁，即向市场和社会领域转移，同时向学校下放；公共教育管理主体由政府一元化走向多元化。不仅如此，市场机制、企业及私人部门管理方式也成为众多利益集团运用的工具。

　　这些现象会产生一系列体制上的问题,对教育行政体制提出极大挑战,只通过教育行政体制难以回答，因此，必须寻找一种新的管理体制，即公共教育管理体制。

　　2发展与社会相适应的公共教育管理体制势在必行

　　公共教育管理是随着公共管理而产生和发展起来的活动,指的是以政府为主导的公共组织,运用公共权力，在公民广泛参与、参加、制约下，履行公共管理职能，提供公共教育服务（包括解决公共教育问题、提供公共教育产品）以保护和增进公共利益的活动。

　　公共教育管理继承与发展了教育行政，与教育行政相比,公共教育管理不仅在范围上涵盖较宽，而且在内涵的强调上也有所不同，公共教育管理主要强调：公共教育管理主体多元化。公共教育管理主体不再是政府一家，社会上的大量非政府公共组织,例如，公立学校、一些教育中介组织、一些民办学校等也可成为公共教育管理的主体。而教育行政的主体是单一的政府，是各级各类教育行政部门；公共教育权力主体与责任主体多元化。教育行政下政府是运用公共教育权力的唯一主体更多强调的是政府的责任，强调对上级领导负责。公共教育管理下的公共权力呈现出分散化状态,根据权力与责任统一的原则，公共责任范围也呈现多元化状态，在向特定群体负责的同时还要向公众负责；公共教育管理方式多样性。把“行政”演绎为“管理”，即公共教育管理主体多了，工作范围广了，管的事务具体了、复杂了，因而不仅可以运用教育行政的方法，而且还能更方便、更恰当地借鉴企业、私营部门等的有效管理方式。而教育行政更多强调的是行政和法律方法的使用；公民对公共教育管理的积极、自主参与、参力加包括实行公民自治，实施公民监督等。而教育行政下的公民参与具有从属性与被动性。鉴于以上对教育行政和公共教育管理两个概念的理解，我们发现公共教育管理是更宽泛的概念，它包含了教育行政，前者囊括了整个社会中的教育管理,后者则仅指政府对教育的管理。

　　在使用“体制”概念时，大致有三种范围的含义：狭义上主要指正式制度规则体系;一般意义上是指制度规范体系与组织机构体系的结合体；广泛意义上是指组织机构体系、制度规范体系及其运行机制体系的相互作用有机统一体。鉴于公共教育是一个宏大的体系，在研究它的管理体制时，采用最后一种意义上的理解比较合适。实际的管理体制是上述三个方面密切互动的有机整体。其中，组织机构体系是管理职能的能动载体制度规则体系所规划的是管理体制的框架基础和运行空间,运行机制则是在机构和规则基础上管理体制具体运行的原理和方式，它是体制中最活跃、运动性最强的部分。

　　公共教育管理体制是公共教育管理主体对公共教育的管理方式,是教育组织机构体系、教育制度规则体系及其教育运行机制体系三个方面的有机集合体。

　　根据对公共教育管理体制的理解较之教育行政体制来说,公共教育管理体制要回答的问题也要宽泛和深入。它不仅要回答教育行政体制要回答的问题还要回答教育行政体制没有回答的问题例如:各公共教育管理主体的资格、职能、责任、权力和彼此的关系公共教育管理机构的设置及其管理权限划分,机构的结构形式和工作制度;公共教育管理运作的方式、方法、机制；公民参与公共教育管理的方式,各集团的利益表达机制,公共责任的负责机制;维护教育公益有效性的制度保证和实施机制i公共权力行使的监督制约机制；政府有效治理公共教育的路径和机制等等。

　　为此,我们强调的在我国教育改革中采用公共教育管理概念，当我们说建立和发展公共教育管理体制时，它自然也包括了建立和发展教育行政体制在内。实际上我国政府已经意识到了此问题，教育部在《2003—2007年教育振兴行动计划》（2004年）中就提到“建立公共教育管理与服务体系。”

　　二、发展公共教育管理体制的价值取向

　　增进、维护和实现公共利益是公共教育管理的基本理念,是发展公共教育管理体制的价值取向。

　　1.从公共教育管理的应有之义看发展公共教育管理体制的价值取向

　　首先,公共教育管理主体所运用的公共教育权力是公共权力的一部分，是公众从自己的权力中让渡出来的。公共权力是为满足公共社会的需要而存在的，行使公共权力的目的是为了增进、维护和实现公共利益。所以，运用公共权力的主体必须以公共利益为出发点,这是对运用公共权力的最基本要求。

　　其次,社会不同利益群体在通过教育来表达利益诉求时,往往是不同的，这些不同的利益诉求有时甚至导致冲突的发生,公共教育管理的责任是超脱各种具体的个体利益，调和、均衡各种具体利益，使之形成公共利益。公共教育管理实施活动的准则不是某种个体或某个组织意志，而是社会公共意志；实现利益的判定标准也不是某种个体或某个组织的利益,而是各种多元合理利益的整合结果一公共利益。公共教育管理存在的合法性就是建立在其履行与公共教育权力相一致的责任基础之上的。公共教育管理在理念上不同于私域管理的最大区别在于：实现公共利益是第一位的。

　　因此,在选择对公共教育进行管理的方式时、在制定法律政策时、在设计相应制度时，都要围绕公共利益最大化这个目标，这种追求是发展公共教育管理体制最根本的价值取向。

　　2.从教育价值实现及教育目的达成看发展公共教育管理体制的价值取向

　　教育作为一种社会活动与其它活动的本质区别就是，教育是一种培养人的活动。通过教育，人的智慧得以提升、能力得以发展、品德得以养成、情趣得以完善、生活品味得以提高、精神生活得以丰富、经济收入得以提高,所以教育具有私益性。当然,教育在受教育者带来利益的同时，也会促进社会价值观念、道德准则的形成，促进社会文明和民主，促进社会经济增长和社会稳定。教育这种可以为社会全体成员带来经济的和非经济的回报，可以增进社会公共利益的属性，便是教育的公益性。

　　教育作为一种促进人与社会发展的事业，其目的不是为了谋求私益、获得高额利润，而是为了造福于他人、社会乃至全人类，为人类社会的生存和发展创造各种基本条件。教育活动应当尊重社会全体成员的共同利益，而不应该只是实现少数个人的利益。教育的公益性已经为世界公认，追求公益性已经成为公共教育活动的目的追求和基本价值取向，我国也非常强调教育的这一点。《中华人民共和国教育法》（1995)第八条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”十七大报告明确指出：“坚持教育公益性质”。公共教育管理体制作为一种实现公共教育价值、达成教育目的手段保证，其价值追求必然是维护和实现教育公益性。

　　教育公益性是教育的内在社会属性,是客观存在的。只要从事教育活动的人或组织依法行事，就不因其办学形式、教育方式、运作过程而转移。但是教育作为一种社会活动在多大范围内、多大程度上能为公众提供其公益性，即教育公益性的有效实现问题却与它们密切相关，尤其与公共教育管理的主体形式、制度规范、运行机制等，即与公共教育管理体制高度相关。而所有这些都是基于其理念来设计的，只有以增进、维护和实现公共利益为价值取向来发展公共教育管理体制,才能保证公共教育价值的实现及教育目的达成。

　　3.从公共教育利益主体的特点看发展公共教育管理体制的价值取向

　　在计划经济体制下，公共教育利益的实现是通过政府的强制机制,通过政府垄断公共教育管理来实现的。随着市场经济的出现和发展、随着公共教育权力的分散化、随着公共教育管理主体的多元化、随着行政及法律之外方法的运用，在公共教育领域必然会出现一系列不利于教育公益性有效实现的问题。在众多利益集团中，一些组织是为追求私益而存在的,他们涉足教育是为了营利；另外一些虽然是公共组织,虽然他们的目的是为了公共利益,但是这些组织，包括政府实际上也是一个利益主体公共选择理论把他们视为“有理性的、自私的人，正如我们这些人一样，他们也是从个人的角度看待问题,并按个人面临的诱因行事。再有，政府及其非政府的公共组织掌握公共权力，虽然其目的是极大实现社会的公共利益。“但是一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。利益主体的这些特点使得他们可能有意无意地更多关注并服务与自身，从而弱化公共教育利益的实现。

　　总之公共教育权力的变迁，公共教育管理主体的多元化及其各种方式的运用，都对公共教育利益的实现提出了极大挑战。因此,必须通过以增进、维护和实现公共利益为价值取向的公共教育管理体制的发展,从机构设置上、从制度规范上及其机制运作上极大保证教育的公共利益。通过公共管理体制的构建,约束公共教育管理主体的公共权力使用，抑制公共教育管理组织以营利为目的的行为，促使政府更有效地提供各类公共教育物品和公共教育服务，创造公民更多参与公共教育管理的机会,保证公共利益的最大实现。

　　三、公共教育管理主体及其运行方式公共教育管理体制是一个十分复杂的宏大问题，这里仅就当今公共教育管理体制面临的主要问题,即公共教育管理主体和运行方式问题进行初步探索。

   1.公共教育管理主体

　　公共管理的主体应该是以政府为核心的开放式主体体系。但什么是公共教育管理主体？其主体体系除了政府之外还应包含哪些呢？

　　公共教育管理的概念表明，凡是以追求公共利益为目的,运用公共教育权力，从事公共教育管理活动的公共组织都是公共教育管理主体。这个概念表明，公共教育管理主体行使的是社会的公共权力，而不是某个组织或某个人的权力；公共教育管理主体的存在与活动的合法性是建立在为公民提供公共教育事务，而不是从事私人事务；公共教育管理主体的目的是为公民创造福利，是实现公共利益，而不是为少数人或为其自身利益服务。这种概念下,公共教育管理的主体是公共教育服务主体但不能说所有公共教育服务主体都是公共教育管理的主体那些虽然提供公共教育服务，但是其目的是为了某个组织和某个个体这样的组织不能称为公共教育管理主体。这种意义下的公共教育管理主体包括，政府部门和非政府的公共教育部门等。

　　随着社会转型和教育改革,公共教育权力也在由教育行政体制内部，向其外部的社会领域和市场领域转移权力，例如移向教育中介组织与民办学校等。中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》（1993年）中就提出要建立社会中介组织,教育部在《面向21世纪教育振兴行动计划》（1998年）中提出发展民办学校。《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年）确定了民办学校与教育中介组织的法律地位。

　　由此我们看到,上述非政府的公共部门虽然不像政府那样先天地拥有公共权力，但它们从事公共教育管理完全可能源于政府的合法授权。另外,他们均活跃在公共教育服务领域,正在解决公共教育供给不足的公共问题，这些实践都证明了他们参与公共管理的独特作用。再有,他们都是以追求公共利益为导向的公共组织。尽管一些民办学校与教育中介组织按照相关规定收取一定服务费用，但只要他们在法律允许范围内，又不是以营利为目的,就属于公共管理主体。

　　目前在实践中，私人部门也正在以不同方式提供公共教育服务,但是由于他们是营利性的组织，是以满足私益为主要目的的组织,他们不能被看作是公共教育管理的主体。尽管私人部门不是公共管理主体但是他们在公共教育管理实践中所能起到的作用也是不可替代的，作为政府可以购买他们提供的公共教育服务，以便满足人们日益增长的、多元化教育需求。

　　公共教育管理承认政府管理的正当性,认为政府在公共教育管理中起主导作用、处于核心地位。在中国，政府与其他公共教育管理主体相比,具有天然优势。政府不仅具有强大的合法性统治基础,它还可以以公共利益代表者的身份很容易地利用强制性权力，解决公共教育管理中的问题，协调公共教育管理中的冲突。“政府是以命令为基础一它们能强制人们执行,而市场则是自愿行为。4另外，政府掌握着大量公共教育资源,使其有能力实施公共教育管理。其他公共教育管理主体除了作为公共教育管理者外，还保留社会普通行为者的角色，仍要接受政府的规制与监督；政府对其他公共教育管理主体无法自主调节的冲突，具有最终调节的权威；政府对其他公共教育管理主体无力承担或解决的问题，仍扮演着“最后一着”的补救功能。其他各主体在从事公共教育管理过程中是平等、互相、依赖的合作关系。

　　公共教育管理主体是一个动态发展的概念，各公共教育管理主体本身也是在不断发展变化的。

　　2.公共教育管理运行方式

　　公共教育管理主体的多元化和企业、私人部门管理手段、管理精神的引入，必然带来公共教育管理运行方式的较大变革,它不可能避免带有市场特色和企业管理色彩。对公共组织来说，“要想更有效就必须变得更‘像企业’一其中一项重要的措施是采用良好的企业管理模式。

　　公共教育领域引入市场机制，尤其是竞争机制，形成包括政府在内的多主体、多角度、多层次的竞争。政府与其他公共教育管理主体的竞争，即政府和其他公共教育部门都来提供公共服务；非政府的公共教育管理主体之间的相互竞争,允许和鼓励多个公共教育主体参与公共教育的承担；政府内部组织之间进行竞争。利用市场竞争为手段来淘汰质

　　次价高的公共教育服务提供者,壮大价格合理的优质服务提供者,实现多方有效益的合作，从而为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务。

　　公共教育管理方式的市场化,将公共教育管理机构的权威与市场配置教育资源的功能优势有机结合，利用市场功能的优势来弥补政府功能的劣势,从而形成一种实施公共教育管理的新运行机制。以便提高公共教育管理主体的管理能力、提高公共教育管理的效率最终更好地满足社会公众多方面的教育需求。“当谈到竞争效果时，教育同任何其他的服务业没有什么不同。”[6]“竞争可以有效地降低教育成本同时确保较高的教育质量”。

　　公共教育管理方式的市场化虽然能够在一定程度上使公共教育较快发展，但是对于教育这种公共物品，我们还要具体分析。政府提供的教育法律、教育制度、教育政策等属于纯公共物品,他们不能进入市场，不能用市场运行方式来提供。另外，既便是已经进入了市场领域的公共教育物品，政府仍具有不可推卸的责任，例如,义务教育等，这部分公共物品的提供也不能完全市场化。再有，市场是以自愿方式实现私益的领域,教育作为一种公益性事业，不可能完全通过市场机制，由从事营利性活动的部门来实施。否则，资本的寻利性就会自觉地通过教育的各种活动追求私益，从而影响教育公益性的实现程度。因此，市场只能有限介入，公共教育管理的方式只能是部分市场化，而不是全部，即公共教育管理方式的有限市场化。