提升档案行政执法效果需刚柔并济

摘　要：1988年《档案法》 颁布实施以来，档案执法部门采取的执法手段主要是刚性的行为，柔性措施应用不足。本文针对刚性执法与柔性措施的关系进行了分析，认为：刚性执法是柔性措施的实施保障，柔性措施是刚性执法的必要补充，刚柔并济是提高行政执法水平的有效途径。最后，从刚性执法和柔性措施两个方面提出了提升我国档案执法效果的措施建议。

关键词：刚性执法； 柔性措施； 档案执法

     上个世纪90年代以来，我国陆续颁布了一系列档案法律法规，如《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《档案行政处罚程序暂行规定》以及地方档案法规等。这些法律法规的发布大大加快了我国档案的法制步伐，使得档案行政执法部门有法可依。党的十七大提出了建立服务型政府的目标，对于档案行政管理部门来说，也需要实现从管理向服务的转变，摈除粗暴执法，树立服务形象，将以人为本的服务观念贯彻到档案执法过程中，探索刚性执法与柔性措施的合理结合措施。
1． 档案行政执法刚柔并济的必要性
1.1档案行政执法的含义
    档案行政执法是指档案行政管理部门依照法定的职责、权限和程序适用档案法律、法规，使《档案法》所规定的档案权利和义务变成国家机关、社会组织、企业事业单位和广大公民，在处理档案事务中共同遵守的行为规范。1具体来说，档案行政执法是指档案行政管理部门对贯彻实施档案法律法规的监督检查以及依法对违反档案法律法规行为的查处。
1.2实施刚柔并济执法的必要性
     档案行政执法具有重要的现实意义：首先，档案执法能够保障档案管理工作的有序进行；其次，通过档案执法活动的开展，对违反档案法律法规的行为予以处罚，督促档案法律法规的贯彻执法，能够提高人民的普法意识，从而有助于档案工作的开展；最后，通过档案执法工作的开展，有利于档案执法队伍在实践中不断积累经验，提高素质，从而为国家档案事业的发展做出更大的贡献。《档案法》 自1988年实施已经有二十三年了，档案执法工作取得了一定的成效，但是我国档案执法仍然有待完善，有法不依、执法不严、 违法不究的现象仍然存在。造成这种现状既有企业领导不重视、档案管理不规范的原因，也有执法部门监督引导不足、执法不力的原因，也有法律法规不完善方面的因素，更有档案行政执法过程中刚性和柔性措施不能完美配合的因素。
　　刚性执法是档案行政管理机关依据国家法律、法规，通过档案行政许可、档案行政强制、档案行政处罚等强制性手段对档案实施主体进行监督和管理的行为。2单纯通过刚性执法，虽然能够在执法当时取得立竿见影的效果，但是这种效果未必持久和深入人心，依法管理档案很难成为人民的自觉行为，而且刚性执法容易造成档案行政部门与档案部门的冲突和矛盾，不利于从根本上解决问题。柔性措施是档案行政管理部门以人本管理为基础，在其职责、职能或管辖范围内，基于国家的法律精神和政策，根据形势的需要，适当而灵活地采取非强制性的，如劝告、建议、指导、提醒、说服、调解、奖励等方式进行行政监管和管理，以求得被管理单位和个人与行政管理部门达成一致的行为。柔性措施是坚持人本管理，以人为出发点，通过指导等方式将档案法律法规灌输到人的大脑中，形成自觉行为，这种方式执法成功后，往往效果更持久。3
     尽管柔性措施与刚性执法的方法不同，但目的都是为了增强被管理单位的档案意识，促进其依法管理档案，因此，在档案行政管理实践中，如果能够恰当地配合运用刚性执法和柔性措施，将会取得更好的管理效果。
2．刚性执法与柔性措施的关系分析
　　刚性执法与柔性措施之间是既有联系又有区别，正确处理两者的关系，对于档案行政部门依法履行职责，行使权力有很大的作用。
2.1刚性执法是柔性措施的实施保障
　　　档案执法中的刚性执法是柔性措施的强大后盾。通过柔性措施的细致入微的工作，可以解决档案工作中存在的一些问题，促进档案工作的顺利开展，但是，有些恶性违法行为，屡禁不止，仅仅依靠说服、教育等柔性措施是很难取得成效的，只有发挥刚性执法的权威性，为档案柔性措施扫清障碍，对那些归档不全、损坏档案、丢失档案、纂改档案等违法措施依法进行及时查处和行政处罚，才能有效遏制恶性档案违法事件的发生。通过档案刚性执法，对违法行为进行惩处，才能维护档案法的权威，增强人民的档案法律意识。因此，有刚性执法作为后盾下的柔性措施才更加具有说服力和有效性。
2.2柔性措施是刚性执法的必要补充
     刚性执法的最终目标是减少违法，但实际上，我国档案执法过程中的刚性执法的效果往往不尽如人意，此时劝服、指导等柔性措施作为刚性处罚的补充就应运而生了。柔性措施能够作为刚性执法的补充主要基于以下几点：
　　首先，柔性措施可以降低治理成本。档案行政多是针对国家机关、事业单位进行的，这些机关等也希望自己的档案工作能够做好，因此，对这些单位采取指导等柔性措施，会获得更大的配合力度，由于柔性措施过程中发现的档案不规范现象，可以通过指导等方式促进其改正，不涉及行政处罚，也会使得单位更加配合，从而降低行政治理成本。相反的，如果完全依靠行政强制措施，那么行政工作就会多少受到单位的阻挠，从而降低行政效率，提高行政治理成本。
　　其次，柔性措施提高了行政的民主性。刚性执法过程中，行政部门与被检查部门是一种“命令与服从”的关系，双方的地位明显不平等，在民众较为无知的年代可以推行这种强制措施，从而提高行政的有效性，但是，在提倡民主的时代，人民更需要的是沟通、理解和平等。档案管理中的柔性措施体现了以人为本的理念，注重听取和尊重档案行政被管理人的要求和意见，为其表达利益诉求提供较为充分的空间，因此，能促进档案行政管理相对人的积极参与，柔性措施是民主行政的必然要求。
　　　最后，柔性措施是构建和谐社会的需要。构建社会主义和谐社会是一个不断化解社会矛盾的过程，档案执法中的绝大部分问题时人民内部矛盾，如果档案执法部门动辄运用行政处罚，难免激发人民内部矛盾，不利于和谐社会的构建。柔性措施顺应了构建和谐社会的趋势，通过行政指导、说服等方式的运用，有助于使被管理人从内心接受档案管理的理念，从而自觉停止违法行为，避免更严重违规后果的出现，使社会更加和谐。
2.3刚柔并济是提升档案行政执 法效果的有效途径
　　刚性执法和柔性措施各有各自的特点，档案行政部门要把两种方式结合起来运用，只有把刚性执法与柔性措施有效地结合起来，刚柔并济，才能形成合力，提高档案管理部门工作效率和质量，从而推动我国档案事业的全面发展。
　　首先，柔性措施重点是在对档案工作业务标准、业务规范如何实施进行指导，对于经过核查存在问题的单位针对档案工作中的问题进行个别辅导、教育，尽量让对方从心理承认自己的错误，而刚性执法着重解决档案工作保障条件，档案管理体制设置，单位领导重视程度等对档案法律法规贯彻实施影响较大的障碍。
　　其次，在柔性措施施行过程中，各地档案行行政机关应当根据主、客观条件灵活选用柔性措施。例如，在发现档案被管理单位存在违法行为时，档案执法机关可以视具体情况选用最为合适的方式将刚性执法和柔性措施结合起来：通过行政指导发现存在的问题，在行政执法过程中，进行这些问题的重点检查；针对行政检查中发现的问题进行重点指导；根据行政检查中发现问题的严重性以及整改需要的时间等，给以适当灵活的整改时间；对于行政检查中发现的问题，帮助单位进行分析、提出改进的措施，不将被检查单位放在对立面上等。
3. 提升我国档案执法效果的建议
3.1提升档案行政部门地位
　　我国《档案法》、《档案执法监督检查工作暂行规定》 确定了国家档案局和县级以上档案行政管理部门是国家贯彻并监督执行档案法规的机关，依法行使档案执法监督检查权，并依法对违反档案法规的行为进行查处。但是，在近年来的实践中，各级政府部门为压缩行政编制，有的实行了档案局、馆合一；有的基层区、县，没有专门的档案执法内设机构，造成执法主体的缺失。针对上述情况，在国家档案局仍归中央办公厅的基础上，各省、市、县档案局由各级政府序列改为从国家档案局到省、市、县级档案局的垂直管理模式，可以使档案部门在执法过程中能够尽量少地受地方政府的干扰和牵制。
3.2实行善意的刚性执法
　　对于一向处于守法状态的单位，档案行政执法部门可以灵活采用行政指导、调解等管理方式，对于柔性措施达不到管理力度，或者被管理单位已经违法时，就有必要实行刚性执法，实行刚性执法要讲求善意，即档案执法过程中，要以增强单位的法律意识，发现纠正问题，促进档案保管为目的，而不是一罚了之。首先，执法过程要充分尊重被检查单位，提前通知，正确单位的配合，无特殊情况尽量避免突然袭击。其次，检查发现问题后，要客观通知被检查单位，并给予充分的整改时间，而不要简单的批评指责，动辄罚款。在2005年西安市长安区对102家单位进行的执法检查中，进行行政处罚的不足5%，与西安市注重前期的行政指导、检查发现问题后的善意提醒和帮助是分不开的。
3.3加强行政指导力度
　　针对我国档案执法柔性措施不足的缺点，要加强以“服务”为指导思想的档案指导工作，加强指导工作的规范性，明确责任、任务和要求，并要进行指导结果的考核及应用，除了做好对一般单位和一般业务的指导工作外，更要抓住重点单位和重要工作，集中力量进行指导，如档案进馆单位、重点项目、重大活动和重要领域的档案管理等。

参考文献：
[1]陈中.档案行政执法与行政执法理念[J].兰台内外，2011( 02)：8-9?
[2]楼淑君，钟小安.档案管理实务[M].重庆大学出版社，2010年08月：23
[3]罗军.中国档案管理体制改革研究[M]. 世界图书出版公司，2011年03月： 85

1陈中.档案行政执法与行政执法理念[J].兰台内外，2011( 02)：8-9?
2楼淑君，钟小安.档案管理实务[M].重庆大学出版社，2010年08月：23
3罗军.中国档案管理体制改革研究[M]. 世界图书出版公司，2011年03月： 85