我国青少年政策与事务

近年来，由于一些西方国家的政治腐败、贫富分化、社会不公以及高失业率等原因，许多民众走上街头进行抗议，导致矛盾激化，爆发了社会骚乱和社会运动，如“阿拉伯之春”，英国青少年骚乱，美国占领华尔街运动等。尽管各国政治社会发展状况不同，街头政治的性质、目标、民众诉求也有很大差异，但青年是各国社会运动的主力和街头政治中最活跃的群体，已是不争的事实。作为社会变革主要推动力量的青少年，如今却成了社会的不安定因素，这不能不引起我们深刻的思考和广泛的讨论，也对各国的青少年工作提出了新的课题。当前，我国青少年管理和服务工作中的诸多方面都面临着转型，以目前世界青年运动为背景，认识我国青少年工作的现状，探讨在新的时代背景下我国青少年工作发展和完善的方法及对策，无论对于社会的发展与稳定，还是对于青少年自身的发展进步，都具有重大的理论意义和实践意义。
    一、青年的弱势地位与国家青少年政策
    各国社会骚乱、世界街头政治的兴起，特别是青年群体的表达，带给我们的一个重要启示就是青少年福利政策的构建问题。加强和改进青少年福利政策，既是完善社会保障体系的重要环节，也是构建社会主义和谐社会的重要内容，更是保障青少年权益、促进青少年发展以及推动青年工作的重要措施。长期以来，在我国青年工作体系中，这一直是一个薄弱环节。
    由于自然的成长过程和发展特点，青少年是社会的弱势群体。弱势群体是指由于种种原因，在经济收入、社会地位、权益保护、竞争能力等方面处于困难和不利境地的社会成员。社会弱势群体是一个相对的概念，弱势群体就是那些在社会权利与利益分配中处于最不利境况的一群人[1]。从社会排斥与社会整合理论来看，凡是被整合到社会运行机制里的、处于社会运行中重要位置的群体是强势的；而没有被整合至社会运行机制中、遭到社会排斥的，如老年人、儿童、残疾人、刑满释放人员等，则被视为社会弱势群体。青少年处于被整合的过程中，在大多数情况下，处于被排斥的境遇里，在收入分配、住房、生活等多方面均处于不稳定的状态，他们是社会的未来，但他们自身却没有确定的未来。所以，从社会整体发展的视角，从青年现实的生存状态看，把青年视为社会弱势群体，是符合客观现实的。
    青年在社会中的弱势地位决定了一个国家、一个社会的青年政策属于社会福利政策，即以满足青年的发展需求为目标。事实上，对于青年的认识，人类历史经历了不断变化的过程。在远古时代，并没有“青年”这一概念，青年就是一个渗透了部落文化内涵的仪式，“成人礼”中的隔绝、重生、图腾等环节，蕴含着部落特有的价值。直到进入工业革命时期，青年才有可能作为一个独立的社会群体得到承认，并随着社会的发展变迁日益成为社会最为关注的一个代群。人类历史从没有青年的“仪式时期”，到以培养有用的成人的“教育时期”，再到将其视为独立主体的“现代青年时期”，对于青年社会本质的认识也在发生着根本的变化。以联合国为例，在很长的时间里，联合国关于青年的文件都会出现一个重要概念——“青年运动”，20世纪90年代以后，相关的概念改为“青年事务”。这一称谓的变化，蕴含着对青年主体性认识的变迁。称其为“青年运动”，是把青年视为社会变革或者社会动乱的被动的力量；而称其为“青年事务”，则是把青年看作是能动的主体。在社会与青年的关系上，联合国的主要思想也由单方面强调对青年的教育和规范的防范意识，转为提倡社会为青年发展提供完善的条件和平台；青年积极发展自我，服务社会，最终推动青年与社会共同发展的共赢意识。也正是在这种背景下，联合国发布了一系列关于青年社会福利基本原则的文件，世界各国的青年事务也逐渐转化为以构建青年福利政策体系、搭建青少年均等的服务机制、整合服务青年的社会资源、管理青少年服务机构等为主要内容。
    纵观各国骚乱，教育不平等和青年失业等问题都是社会骚乱发生的重要动因，可以说，正是由于青少年的社会弱势群体地位，由于政府的青少年政策无法满足青少年的需求，青少年的合理利益诉求通过合法途径得不到满足，街头抗议，乃至骚乱就成了一种必然。而政府在处理社会事务上的失能，特别是处理青年群体性社会事件的无效，导致矛盾激化，愈演愈烈。
    二、我国青少年政策和青少年工作面临转型
    在世界青年社会运动背景下，理性地审视当前我国的青年政策和青少年工作，我国传统的青年政策与青年工作在某些方面明显滞后，无论是从国际社会青年工作发展趋势的角度，还是从国内青年工作实际需求的角度，都需要改革创新、与时俱进地进行调整，从而实现转型。
    第一，调整青年政策的总体思路，以所有青少年的全面发展为中心，构建发展取向的青少年福利政策体系。不可忽视的是，无论是从传统文化的视角，还是从革命传承的视角，在长期的青年工作中，我们习惯将青年看成是革命的接班人，是教育的对象。在青年政策范畴，政治取向高于福利取向；在青年工作范畴，教育取向高于服务取向。中国社会的青少年观是一个功利观与权利观的二元结构。所谓功利观是指青少年的社会属性，在中国人的观念中，儿女从来都不是一个独立的人，“不孝有三，无后为大”，父母所期望的绝不仅仅是生理的延续，而是家族名声、利益的传承，扩展到社会，对青少年的期望一定是接班人，在社会实践中实现自我价值，这无疑具有积极的意义，但也多少忽略了青年作为个体的能动性。而所谓权利观则是承认青少年的个体权利，尊重其能动性与独特性，这是随着社会发展逐渐壮大的社会意识，反映了社会的发展与进步。但总体上，我们已经习惯于把青年看成是社会主义事业的接班人，是政治范畴内的一个重要的群体，关系到国家的发展和民族的命运；把青少年工作的重点放在对青少年进行思想政治教育，强调其政治属性，而忽视服务青年。近年来虽然有很大的进步，但总体思路仍未发生根本变化。与此同时，我国的青少年社会福利一直没有完善的体系，基本上处于社会救助为主、教养取向发展和狭义社会保护为辅的阶段[2]。在青少年发展的一些基本问题上，如就业、住房等我国并没有成型的、国家层面上的青少年福利政策。可以说，构 建青少年社会福利政策体系，是我国社会保障体系建设的重要组成部分，更是青年工作的迫切需要。
    第二，我国的国家行政体系中没有青年部门，这既不符合世界各国惯例，也不符合实际工作需要。英国政府中没有主管青年的部门，主要由警察和青年协会来管理青年事务，有学者分析，这是造成英国青年骚乱的主要原因之一。世界上大多数国家在政府中都设有专管青年事务的部门，由政府组织开展青少年事务的研究和部署，已成为各国的惯例。从根本职能上看，政府具有制定政策、调动资金、整合资源、管理社会组织等相应的权力与能力，这是一个国家有效地管理青少年事务的基础和保证。青少年事务和所有的社会事务一样，属于政府社会管理的范畴。我们国家较为习惯的思路是将青少年工作视为党的工作、群众工作，将其与政党政治、革命传承、思想工作等连接在一起，忽略了青少年工作作为政府社会管理职能的根本属性，在实际工作中，必然会将青少年工作与政府事务分离开来。随着社会建设，特别是社会管理的创新，青少年事务作为政府工作的趋势必将日渐突出。
    第三，在我国，共青团组织被赋予了承担政府青少年事务的重任，在青年教育、就业、健康、福利、闲暇生活指导、国际交流、青年反社会行为矫治等领域，无论是在统筹规划上，还是在实际工作中，都担负了相当多的政府职能，是政府青年事务工作的具体执行机构。但共青团是青年的群众性组织，是青年具体利益的代表和维护者，在一定意义上具有非政府社会组织的功能。这种在根本社会属性上的悖论，严重影响了我国青少年事务的实施。实际上，主要是由共青团组织来管理青年事务，导致了实际青少年事务及工作中的两个不适应。一是共青团是青年的群众组织，缺乏执行行政事务的相关权力和相应资源，如资金调配、调动资源、立法执法等，共青团并不具备相应的权力；二是共青团组织作为群团组织，在各个社会层级和具体社会结构中，隶属于党委系统，擅长群众工作和社会运动，在开展活动方面有相应优势，但不具备行政资源与能力，更没有全面履行政府青少年事务的相应能力。
    三、构建青少年政策体系，完善青少年工作机制
    从长远看，青少年的发展是一个国家最核心的竞争力，将决定着国家的兴衰。各国社会骚乱给我们的一个重要启示是必须围绕青年的发展和青年的利益来制定青少年政策，开展青少年工作。必须加强我国青少年的政策体系构建，完善我国的青少年工作体制。
    第一，在国务院系统设立青年工作主管部门，行使管理青年事务的职能，改变以往将青年工作简单视为党的工作的习惯思维，把青年工作由党的工作的视角转移到党和政府工作双重的视角。可以借鉴世界各国的相关经验，采取与其他部门联合设置的办法，如法国的体育青年局、澳门的教青局等，条件成熟时，再单独设置；或者在国务院设立专门的委员会，如日本设立的青年事务委员会，以行政手段综合协调青年事务。
    第二，着手研究和建立具有我国特色、切实有效的青少年法律体系和政策体系。我国青年政策由国家法律、各种文件通知等构成，以工作指导思想、具体工作部署为多，缺乏系统性和层次性。以有关青少年的法律为例，被动的、预防性的、倡导性的较多，在具体执行上较难。因此，坚持以青年为本，特别是以青年发展为根本理念，整体上构建我国青少年法律体系和政策体系十分必要。要搭建以青少年福利法和国家青少年发展纲要为主体的，根本性的法律与政策相配套、原则性规定与执行程序规定相结合、全国性法律与地方性法规相统一的青少年法律政策体系。在青少年就业、教育、住房等问题上提供可靠的法律保障和切实的制度安排。
    第三，形成政府主导、社会参与的青年工作机制。青年工作是社会事务，需要充分调动各种行政的、社会的资源，构建一套包括法律体系、政策体系、资源调动体系、运行体系、评估体系等内容的完整的青少年工作体系。在这一工作体系中，特别需要强调政府的主导作用，将青年事务纳入到政府行政职能内，同时要充分调动社会各方面的力量，建立起一个切实可行的运行机制，让社会方方面面都能够参与到青年的管理和服务中来，从政府、社会、家庭等多个角度营造青少年健康成长的空间，形成卓有成效的青少年工作机制。
    第四，随着社会发展变迁，特别是社会管理体制的变革，逐渐削弱共青团的行政属性。同时，强化共青团组织作为党的青年组织的政治属性，发挥其政党的青年组织的政治作用。共青团要肩负起在青年中扩大党的影响、为党争取青年群众的责任，要始终围绕党在各个历史时期的中心任务，团结带领青年，按照党的要求引领青年，把最广大的青年紧密团结在党的周围，巩固中国共产党在青年中的执政基础；要强化共青团作为青年群众性组织的社会属性，加大共青团服务青年的力度，更有效地履行维护青年的具体利益、竭诚服务青年的社会职责。
    四、加强青少年事务管理
    各国骚乱中，青年成为街头政治的主力和最活跃的群体，暴露出了各国政府长期以来在青少年事务管理中存在的诸多问题。借鉴西方社会运动的管理经验，无论是维护社会稳定，还是促进青少年发展，我国都必须加强青少年事务管理，推动青少年事务管理的创新。
    从青少年工作视角推动社会管理创新，是青少年工作必须思考和面对的问题。一是要管理好青少年事务，努力构建完善的青少年社会福利体系和均等的社会服务体系，让青少年在社会整体发展中能够获得自身的发展空间，全面增加青少年群体的活力。二是整合青少年的积极力量服务社会，努力搭建青少年参与社会的完善机制，发挥青年群体的作用，推动社会和谐，实现青少年和社会的共赢。这其中，做好青少年事务是青年工作加强对青少年群体社会管理的主要任务，也是共青团组织完成政府委托任务、参与社会管理的根本途径。从社会管理创新视角推动青少年事务管理创新，是加强青少年事务管理的重要途径。所谓青少年事务是指围绕青少年的生存与发展，运用政治、经济、社会、文化、法律等多种途径与方法，推动青年发展，安全处置好青年问题的综合性事项[3]。从其内涵来看，青少年事务管理的性质和目的是为青少年提供公共利益和公共服务。青少年事务具有三个特征：其主体主要是政府或社会组织，对象是所有青少年；其主要方式是运用政治、经济、法律、社会指导、教化等多种手段；其目标是需要政府的行政力 量介入，通过控制、规范、强化、适应，将青年纳入社会发展总体规划的目标体系，调动其积极因素，减少负面影响，促进青少年的健康成长和发展。
    青少年事务本质上属于社会公共事务范畴。青年事务的主要内容是教育、服务与管理。一般来说，青年事务包括七个方面的内容。(1)青年政策与法律体系构建。推动有关青年的立法进程和青年政策的制定，为青年成长发展创造良好的法律政策环境，历来是青年事务的核心任务之一。(2)制定青年发展规划。宏观上，在全社会范围设计与分配用于青年的社会资源，这既包括对整个社会资源在青年问题上投入比率的设计、对用于青年事务的资源的具体划分，也包括在社会建设规划中设立具体的青年项目等。(3)青年服务体系建设与管理。青年事务机制的有效运行是依靠一系列行之有效的青年工作服务体系来完成的，需要通过对青年事务的管理，建立科学合理的青年服务的组织结构与工作分配机制，在全社会整合青年工作部门和机构的力量，划分职能范畴，实施管理和评估，促进青年事务机制高速运转。(4)青年发展状况研究与公示。调查和研究国内外青年发展现状及问题，为国家制定政策提供决策参考，是各国青年事务的重要目标之一。只有对青年发展状况诸如思想状况、生存环境、婚姻状况、就业问题、闲暇生活、犯罪问题等进行准确的分析和评估，才能做出有效的决策。(5)青年成长环境建设。青年群体作为社会上的一个特殊群体，自身是充满矛盾的。这一群体既试图努力融合于现存社会，又是变革社会的力量；既代表着社会的未来和最大希望，又是一个社会高危群体，没有确定的未来。需要通过政策和法律法规以及各种途径，对青年成长环境进行监督和管理，进而为这一群体创造有利于其健康成长的大环境。(6)青年公民教育。任何国家的青少年事务都要从国家发展需要出发，注重教育引导青少年认同政党、国家的发展目标，这体现了青少年事务的国家取向。青年事务的核心任务之一是对本国青年进行公民教育，将公民教育活动渗透于青年事务工作中，将青年一代培养成符合社会需要的接班人。(7)青年对外交流。作为民间外交的重要组成部分，青年外交在加强与各国青年的对话与了解，沟通国家及政党之间的联系，增进相互之间的理解与信任，减少双边及多边领域中的分歧，维护国家利益和国家外交的整体形象，以及促进国家国际地位不断提升等方面都有着独特的优势[4]。
    青少年工作关乎未来，这是社会共识。但青少年工作也关乎社会稳定，这是近期世界各国社会运动给我们的新启示。各国社会骚乱中凸显的各种问题，给我国的青少年工作带来了新的挑战，青少年福利政策需要认真研究制定，青少年工作体制需要完善，青少年事务管理需要加强。社会管理创新为我国的青少年工作提出了新的思路，从这样的视角考虑我们的青年工作，还有不少问题需要研究。