《环境影响评价公众参与暂行办法》法律评析—

摘　要：随着《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《办法》）的颁布施行，环境影响评价中的公众参与权有了明确的法律依据，《办法》对公众参与权的保障有诸多进步之处，不仅充实了参与权的内容，明确了参与的组织形式和程序，同时明确了参与的效力。但《办法》仍存在如下问题：参与评价的范围受诸多限制，公众参与缺乏必要的环境信息支持，听证主体设置不合理，缺乏公众参与的司法保障机制机制。并针对存在的问题提出了一些完善建议。

关键词：环境影响评价；公众；参与权

一、立法背景
参与权是公民重要的环境权益，赋予公民环境权，允许公众广泛参与环境评价、决策,是发挥公众力量、解决我国环境问题的重要途径。《环境影响评价法》(以下简称《评价法》)规定了环境影响评价的公众参与权，但公众参与的范围不清晰，方式不明确，途径、程序不具体，效力不确定，还缺少可操作性。为此，国家环保总局于2006年2月22日发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》(以下简称《办法》)，意在进一步完善我国环境决策中的公众参与制度。
二、《办法》对公众参与权的完善
1.充实了公众参与权的内容
《评价法》规定公众可以参与环境影响评价，但公众参与过程中享有什么样的具体权利(即建设单位、规划编制单位和环保部门的义务)则不够明确。《办法》通过规定公众参与的一般要求和程序，明确了公众在参与环境影响评价过程中具体享有知情权(第七条)、得到通知权(第二十二条)、批评建议权和评论权(第十四条)、辩论权(第三十条)、获得记录权(第十六、二十三、三十一条)等权利,使公民参与权的内容大为充实,也使建设单位和环保部门在信息披露、公众意见收集、保障公众参与等方面的义务大为明确。
2.明确了公众参与的组织形式和程序
《评价法》规定需要公众参与的规划和建设项目,应当在该规划草案或建设项目环境影响报告书报送审批前,举行论证会、听证会或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,但缺少具体的程序。《办法》除了在“公众参与的一般要求”环节详细规定了建设单位和有关部门应按一定方式、期限进行信息公开外,还具体规定了公众参与的组织形式。《办法》规定建设单位和有关部门公开征求公众意见的形式包括问卷调查、书面咨询、座谈会、论证会、听证会等,同时规定了不同形式的实施程序;其中对听证会的参加者、听证规则、期限、参与步骤等作了比较详细的规定,使听证具备了可操作性。
3.明确了公众参与的效力
《评价法》第二十一条规定“建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明”,公众意见的效力还是很差。《办法》第六条进一步规定建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当按照环境影响评价技术导则的有关规定,在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与篇章；按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理，使公众参与的效力得到提高。总体而言，《办法》对《评价法》作了有益的细化和补充，规定了公众参与环境影响评价的具体内容、方式、期限和程序，使环境影响评价公众参与制度具备了可操作性，使公民参与权得到初步完善。
三、当前公众参与权存在的主要问题
《办法》的颁布虽然使环境影响评价中公众参与制度化，公民参与权得到初步的明确和完善，但不可否认的是，我国公民环境参与权包括环境影响评价中的公民参与权还存在诸多不足。
1.公民参与权的内容仍不具体
经过《评价法》的规定，环境影响评价中的公民参与权已经超越理论探讨的范围，成为法定的公民基本权利。但根据权利法定的要求，公民参与权的具体内容、行使方式、程序等应由法律层次的法进一步加以具体化。《办法》属于部门规章，其效力有限，难以担当其将公民基本权利具体化的重任。同时，《办法》仅仅将公众参与作为征求公众意见的一种手段,而没有将公民参与权作为一项基本权利看待；对公民参与权具体内容的规定也还有很多不完善的地方，如对控告检举权、协助公务权、程序抵抗权、救济权等还没涉及，环境影响评价中的公民参与权仍不具体。
2.公众可以参与评价的范围受到诸多限制
虽然经过《评价法》的原则规定和《办法》的初步完善，我国公民环境参与权初具形态，但公众可以参与评价的范围还受到诸多限制。《评价法》第十一条和第二十一条规定“对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划”和“对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目”，才允许公众参与评价。一方面“对可能造成不良环境影响的规划”“对环境可能造成重大影响的建设项目”经涉及对规划和建设项目的价值判断，容易受规划编制机关的主观影响，使允许公众参与的范围不易确定；另一方面要同时"直接涉及公众环境权益”“对环境可能造成重大影响"的限制过于严格，并且还是要已经过规划编制机关的价值判断，公众的参与权一开始就受到了诸多限制。而《办法》对允许公众参与评价的规划的范围没任何变化，允许公众参与环境影响评价的建设项目的范围按第二条的规定与《评价法》相比，也无大的变化，对公众参与的限制依然过多，范围过窄。
3.公众参与缺乏必要的环境信息支持
环境信息获得量的多少决定了公众参与程度的高低。掌握了充分的环境信息，公众才可能决定是否参与某项环保活动。《办法》虽然对保障公众获得环境信息、促进公众参与决策等方而做了一些原则性规定。但总的说来，这些规定多是从政府部门管理的要求和角度提出的,未在立法上明确赋子公众获取信息、参与决策方而的权利，在环境信息的公示方面还远远不能满足公众的需求，更缺少有效的程序和制度保障，使公众参与缺乏必要的基础条件。
4.听证主体设置不合理
听证是国家机关作出决定前，给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会，对特定事项进行质证、辩驳的程序，其实质是听取利害关系人的意见，一般要遵循公开、公正和职能分离原则。建设项目时和规划由建设单位、规划编制机构拟定,对其进行环境影响评价听证时,建设单位、规划编制机构和公众处于相对立的地位，按职能分离原则，应当由中立的第三方进行听证。因此，按《办法》第十二条第一款“建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当在发布信息公告、公开环境影响报告书的简 本后，采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式，开征求公众意见”的规定,由建设单位、规划编制机构进行听证，违反了职能分离原则，使公众的意见无法有效表达。
四、改善建议
由于《评价法》关于公民参与权的性质、内容不明确，参与的途径、程序不具体，《办法》也存在很多不足,因此应进一步修改《评价法》，以法律层次的法规定具体、完整、有可操作性的公民环境参与权。除了吸收《办法》中关于参与形式、途径、程序的合理规定以外，还应采取以下措施加以完善：
1.明确公民参与权的性质和内容
环境影响评价中的公民参与权是公民环境参与权的一种，属于环境权的范畴。环境权是伴随着环境危机而产生的权利，是公民享有在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利，其具体内容包括环境使用权、知情权、参与权、请求权将环境权作为一项基本的人权予以保护是一种基本趋势。同时，在环境私权难以有效界定、而环境行政管制措施逐步完备、有效的背景下，当前环境权逐渐转向以公民的参与为本位，强调公民适度参与环境决策参与权。我国也应当在宪法、基本法、单行法中明确规定公众参与权是公民环境权中的重要组成部分，在环境保护法中应明确规定环境保护中公众参与的权利，其具体权利包括实体和程序两个方面的权利，如知情权、批评建议权、控告检举权、协助公务权、得到通知权、评论权、辩论权、程序抵抗权、救济权等。此外，要从立法上明确环境影响评价的司法审查制度,明确对公众参与权利的救济程序，当政府有没有保障公众参与的义务时，公众可以依法提起相关诉讼,使公民参与权成为有保障的权利。
2.扩大公众可以参与评价的范围
项目建设、规划实施都关系到都有可能给环境造成重大影响，而这都涉及公共选择问题，都应有公众的参与，不应加以限制。因此应规定以所有项目和规划的环境影响评价都允许公众参与为原则，只有国家规定需要保密、项目和规划影响范围太小等少数情况可以限制公参与，并且应由规划编制机关说明理由。但为了节省成本,对公众参与的形式则区分不同情况，采取简单的问卷调查、书面咨询、座谈会或正式论证会、听证会等不同参与形式。
3.进一步完善公众参与的程序
根据日本、美国等国家的立法经验,环境影响评价程序一般为项目审查、范围界定、编制环境影响报告书草案、草案审查、编制环境影响报告书以及评价后的跟踪与监督等程序。而我国的环境影响评价程序则只是对需要编制环境影响报告书的程序作了详细规定,对于编写环境影响报告表以及环境影响登记表的程序则没有进行详细的规定。也就是说，在后两者的情况下，公众根本没有参与该程序的机会。而且，由于我国环境影响评价程序中缺少项目审查和范围界定程序的相关规定，使得公众也无法在这两个程序中享有参与的权利。根据参与阶段越早，公众参与越有效的标准,我国应当在这两个程序中引进公众参与，使公众参与在拟定专项规划或建设项目的初审、范围界定、环境影响报告书的制作、接受公众审查及环境影响报告书的审批等各个阶段均应有所体现。同时，参与过程中要做到信息公开。日本、美国等国实施公众参与的鲜明特点就是信息透明，公众享有充分的知情权值得借鉴。在环境影响评价过程中，应通过新闻媒介(报纸、电台、电视台)或张贴广告途径，发布拟建项目的厂址、内容，让公众了解建设项目的情况；新闻媒介公布公众听证会的时间和地点，请公众参加；通过公众听证会，听取公众的意见，并进行答辩；听证会要遵循公开、公正和职能分离原则，应由环保部门主持；在环境影响报告书中，设专门章节论述公众的意见(包括听证会的记录)，并向公众公开，使公众参与具备坚实的基础和程序保障。

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作者简介：胡丹，女，中南财经政法大学法学院民商法专业09级本科生。

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