基于中西方公务员制度改革之比较研究

摘　要：我国国家公务员法于2006年起正式实施，这标志着我国公务员制度建设迈出了实质性的一步。然而，我国公务员制度发展的历史仅仅约20年，在其发展过程中存在一些问题和亟待改革是毋庸置疑的。本文通过比较中西方公务员制度的特点以及产生与发展历程，并在分析西方国家公务员制度改革特点的基础上，以试图探寻中国公务员制度的改革方向。

关键词：中西方；公务员制度；改革；比较

      100多年前，公务员制度在西方国家创立之时，就被作为一种先进的人事管理模式而为各国所推崇。其制度化的三大标志——中立性原则、连续性和功绩制被视为体现西方国家分权制衡宪政的创新性设计。随着时代的发展，公务员制度无论是其内涵，还是其形式，都在各国的反复实践中得到了创新与完善。基于当前全球化的大背景，东西方各国的交流日益密切，知识、文化通过多元的途径而广为传播，先进的管理经验、制度设计更是为各国所推崇和相互借鉴。同时，一场波及全球的行政改革浪潮迅速席卷各国，为了应对新的变化与挑战，各国无不对自己的政治、经济体制进行一系列的变革。因此，在这样的大环境下，中国若想改革和发展自己的公务员制度，就必须向他国学习，汲取他国的先进经验。在此过程中，我们通过对比，发现自己的不足，从而作出理性的选择与必要的创新。
1公务员与公务员制度
1.1公务员的概念
　　公务员制度为当今世界各国普遍采用，但是“公务员”一词并不是各国通用的法律概念。在西方，关于国家意义上的公务员的称呼按照出现的先后顺序有如下几种：各级国家公务人员；国家机关工作人员与国家行政机关工作人员；国家机关工作人员和各级干部；国家工作人员[2]。在我国，2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》第二条规定：本法所称公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。
　　尽管各国公务员从名称到内涵再到外延都有所不同，但从共性而言，公务员一般是指通过非选举程序而被任命担任其政府工作的国家工作人员，或从一般的意义上说，公务员是指行使国家权力，执行国家公务的工作人员[3]。

1.2公务员制度的含义
　　公务员制度，就是对行使国家行政权力、执行国家公务的人员等依法进行科学管理的一系列法规体系和管理体制的总称，包括对公务员义务与权利，分类管理，考试录用，培训，考核，升降与任免，工资、福利与保险，辞职、辞退与退休，申诉、控告与仲裁等一系列具体的制度安排[4]。公务员制度作为一种用法律手段管理国家公职人员的制度，最早产生于19世纪后期的英国，此后美国、法国、德国、意大利等国家纷纷建立，逐渐发展成为世界上最具代表性的人事制度，并对国家政治生活的各个领域产生相应的影响。
2中西方公务员制度的产生与发展
　　19世纪英国和美国公务员制度所确立的一些主要原则在之后为西方各国所纷纷效仿。最早的西方常任文官制度起源于19世纪中叶的英国。1853年《诺斯科特——屈维廉报告》（Northcote-Trevelyan Report）通过。报告要求确立公开竞争考试制度，择优录用文官，建立起一个统一的文官制度。这份报告为英国近代文官制度的建立奠定了基础。美国在建国初期，政府的人事管理制度受到英国殖民地吏治上的个人徇私主义的影响，政府人员挑选与任用均以个人的喜好、亲疏为准，属于典型的以个人施恩徇私为主要特征的人治时代。1883年，共和党总统阿瑟因为要在1884年的总统竞选中与民主党一决胜负，为收买人心起见，便在美国国会通过《文官制度法》(Civil Service Act)（也称为《彭德尔顿法》）。该法奠定了美国现行文官制度的基础。
　　中国古代官吏选拔的途径很多，有世袭、纳赀、军功、荐举和科举制等。主要可以划分为三个阶段和三种制度，即先秦的世袭制、秦汉至魏晋南北朝的荐举制和隋唐至明清的科举制。从1949年至1980年，我国的人事管理一直沿袭民主革命时期建立的干部制度。1993年4月24日，国务院第二次常务会议通过了《国家公务员暂行条例》，标志着我国公务员制度的正式确立。
3中西方公务员制度的特点之比较
　　西方国家公务员制度是近现代资本主义发展的产物，与封建时代的官吏制度有着本质的区别。经过上百年的实践不断补充和完善，如今已基本形成一个比较健全、科学和系统的管理规范体系。而我国的公务员制度在其发展过程中既借鉴了国外公务员制度和我国古代国家政治管理的先进管理办法和有益经验，又坚持从当前基本国情出发，具有鲜明的中国特色。（1）不搞“政治中立”的原则。（2）党管干部的原则。（3）为人民服务的宗旨。（4）“德才兼备，以德为先”的用人标准。（5）不搞“两官分途”。
4公务员制度改革的理论思考
4.1西方国家公务员制度改革及其一般特点
　　西方国家因其国情和历史文化传统的不同，公务员制度改革的切入点和进程也不尽相同。但是，由于它们具有相近的社会意识形态以及全球政府公共管理改革浪潮的席卷，公务员制度改革的方向在差异中亦透出一些共性。
4.1.1拓宽录用渠道，吸引优秀人才
　　为了吸引和选拔优秀人才，西方各国都致力于拓宽本国公务员的录用渠道。政府公务员管理部门在劳动力市场上，像私营部门一样投入相当的努力推销和宣传政府，扩大政府的影响，吸引人才[7]。如，英国在1995年4月获得任命的113位执行机构的行政首长中，有71位是通过竞争取得资格的，其中35位来自于社会的其他部门。[7]同年，国家统计局和就业部常务次长职位甚至也面向社会公开招考。
4.1.2推行合同制，取代“职务常任”
　　“职务常任”是西方国家公务员制度的一项基本原则，其设立的初衷就是为了维护公务员岗位的稳定性，吸引优秀人才进入公务员队伍。然而，由于公务员岗位是“铁饭碗”，造成了公务员不思进取、不谋其政的局面，使政府的行政效率大大降低。有鉴于此，许多西方国家借鉴私营部门的用人方式，逐渐用聘任合同制取代职务终身制。例如，美国在《公务员制度改革法》颁布之前就认为，“公务员的合同制是个方向”。1985年，美国联邦政府扩大了政府部门雇用临时雇员的的权力，合同期限增至4年[8]。
4.1.3改革工资制度，重视激励保障
　　工资制度的改革主要表现为拉平公务员同私营部门的工资水平差距，以及以“功绩工资制”代替传统的强调服务年限和职位等级的工资制度。功绩制是一种根据人的能力、学历、资历以 及工作绩效的考核结果等方面来决定公务员的录用、任命、升降和奖励的一种人事管理制度。改革工资制度对于提高行政效率、留住优秀人才具有重要意义。新加坡国家从1998年后，公务员实行以私营领域为参照和与市价挂钩的薪金制度,普通的公务员除对应的底薪外，还有激励奖金，花红，更有优厚的福利待遇，包括正常的公积金、丰富的退休金、带薪假期、低息贷款购房，尤其在医保上更为优厚，医疗支出一般个人只需要支付15%，还有特别的“牙科诊治补助金” [9]。
4.1.4变通“政治中立”，承认公务员的政治性
　　传统公共行政的一个理论基础就是“政治——行政”二分，为此，公务员必须保持政治上的中立。一方面，公务员确实参与了政策的制定，在通常情况下，实施有公务员参与制定的政策，可能会带来更好的治理效果。另一方面，根据欧文?E?休斯的观点，在管理主义模式下，管理者和政治雇员之间以及管理者和公众之间的关系必然发生改变。公务员与政治官员共存于管理的互动过程之中。
4.1.5职位分类和品位分类的兼容并蓄
　　职位分类首创于美国，它是一种为适应现代经济社会发展需要而产生的科学的人事管理方式和人事分类制度，其最大的特点是“因事设人”。它是“分配给一个官员或职员包含有职务与责任的工作”。所谓品位分类，是指以公务员所具有的资格条件为主要依据，以职务或级别高低来确定待遇的人事分类制度。它强调公务员的资历，包括学历、工作年限等因素，尤以学历为重。当前西方国家对于职位分类和品位分类采取的态度是“交叉融合”、“兼容并蓄”。
4.2探寻中国公务员制度的改革方向
4.2.1拓展中国特色公务员制度建设的新渠道
　　中国公务员制度创新要把中国的国情与新公共管理的要求有机结合起来。一方面，在加强公务员制度化建设的同时，应注重灵活性和市场机制，并在两者之间寻求一个平衡。我国现阶段公务员制度面临的问题不是规制过度，而是规制太少，必须强化制度建设。此外，中国公务员制度的核心价值不能被市场价值所替代，应在坚持此前提下，运用市场机制和私营部门管理技术，增加灵活性、适应性、回应性等新的价值因素。另一方面，在公务员制度改革策略上，要将自我创新与吸收借鉴相结合，并以自我创新为主，以吸收借鉴为辅。应该注意的是，由于我国在社会发展阶段和改革所面临基本问题上具有特殊性，因此在公务员制度改革模式的选择上必须对症下药，绝不可盲目照搬、生搬硬套或“全盘西化”。
4.2.2发挥公务员制度体系的整体活力
　　第一，在坚持“凡进必考” 、“凡晋必考”原则的前提下，进行公务员考录制度的改革和探索。可在以下路径进行选择：在招考范围和对象上，向具有基层工作经验的考生倾斜；在招录程序和方式上，建立动态的录用机制；在考试内容和方法上，突出岗位专业考试；在运行机制和监督上，确保考录工作的公开、公正、公平；在公务员录用上，突出试用期考核的有效性。第二，大力推行公开选拔和竞争上岗模式，探索选贤任能的新途径。具体可表现为：改革选拔任用制度，注重竞争规则的科学性、系统性与明确性；实行领导干部职务任期制，建设充满活力的公务员领导更新机制；建立必要的安全和保障机制，促进公务员“新陈代谢”。第三，加大公务员交流的力度，增强公务员队伍的生机与活力，其交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。第四，按照“边试点、边研究、边规范”的原则，在部分公务员职位上推行聘任制。
4.2.3完善公务员权益保障机制
　　一方面，依法切实保障公务员的合法权益。权益包括权利和利益。在没有权利或权利得不到法律保障的情况下，公务员便无法有效行使国家权力，执行国家任务。通过权利保障，为公务员提供良好的生活、工作条件，使他们无后顾之忧，安心工作。目前，我国公务员权益保障机制尚不健全，在现实生活中，公务员的权益容易受到各种非法行为的侵犯。另一方面，拓宽公务员申诉控告的渠道。
4.2.4建立健全公务员内外监控体系
　　第一，一切行政权力必须授之于法，施之于法，控之以法。首先，《中华人民共和国公务员法》的颁布和实施为公务员依法行政提供了重要的法律依据。其次，加快配套法规建设，其重点是出台公务员纪律、行为规范、管理、监督等方面的制度。第二，监督与约束并重，完善公务员职务犯罪预防机制。一方面，构建多层次、全方位、强有力的监督体系，建立健全防止职务犯罪的长效机制。另一方面，强化执法机制建设，确保司法独立公正。第三，增强社会大众的监督意识，建立社会监督体系。为此，应在全社会树立起监督的观念，充分运用好民众的知情权、选举权和监督权。同时，完善人大监督制度，构建垂直监察体系。

参考文献：
[1]周敏凯.公务员制度概论[M].北京:高等教育出版社,2009:1-2.
[2]周玉华.公务员法教程[M].哈尔滨:东北林业大学出版社,2006:1-2.
[3]杨述厚,谢子传.公务员制度教程[M].成都:电子科技大学出版社,2008:1.

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