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摘要：山西省自实行“以县为主”的农村基础教育投资体制以来，取得了一定的成绩，但由于财政投入总量不足，各地经济发展不平衡，在推行中也面临着一些问题。本文对山西省农村基础教育投资中存在的问题以及产生问题的原因进行了分析，并提出了解决问题的对策，旨在更好的发展农村基础教育，使农村基础教育更加公平，更加和谐的发展。
关键词：农村基础教育 教育投资体制 问题
山西省农村基础教育投资制度从1985开始，经历了以“乡镇为主”的投资体制到“以县级政府”为主的投资体制的转变，明确了农村基础教育的投资主体为县级政府。2005年，山西省规定全部免除农村义务教育学杂费，同时对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免除学杂费以及农村义务教育阶段的校舍维修资金等经费由中央、省、市、县四级政府按比例分担，逐步建立起农村基础教育投资的分级分担投资体制。这一投资体制的建立对于本省农村基础教育健康、均衡发展起到了一定的推动作用。但由于本省地理条件特殊，地域经济发展不平衡，导致在基础教育投资中还存在很多的问题。
一、山西省农村基础教育投资制度在推行中面临的问题
1．“以县为主”的投资体制导致各县基础教育的财政投入存在较大的差距
2001年实行了“以县为主”的农村基础教育投资体制，把农村基础教育所需的资金交由了县级政府。这样使农村基础教育投资的多少就只能取决于各地区的经济发展水平，取决于地方的财政收入状况。对于煤炭资源丰富的县区，地方的财政收入多，用于基础教育的财政投入相对多。以“山西省初中教育现状分析与发展对策研究”课题组的一项“生均公用经费”调查为例：y市以资源经济为主，属于山西经济较发达地区，2004年gdp产值为401548万元，初中生均公用经费为650元；p县以农业经济为主，属于山西省欠发达地区，2004年gdp产值为185000万元，初中生均公用经费为121.9元；s县以农业为主导产业，而且是贫困县，2004年gdp产值为92166万元，初中生均公用经费为88.7元。这一调查结果明显反映了不同县（市、区）之间经济发展水平对教育资源配置不均衡的现象。
2．农村税费改革使基础教育投资经济薄弱县教育公用经费紧张，办学条件差
农村基础教育的投资主体提升到县级财政，并没有从根本上解决资金投入不足的问题。同时随着农村税费改革的深入进行，即取消农村教育集资和农村基础教育费附加，这两项教育经费来源的取消，使本已严重不足的教育经费更加短缺。对于经济薄弱县，教育公用经费更是捉襟见肘，办学条件无法保障。
3．教师收入经费水平存在较大差异
山西省各市县中小学不仅实行了岗位绩效工资制度，而且实现了县域内中小学教师工资的统一标准，并把教师工资全额纳入了县级财政预算，建立了较为稳定的教师工资保障机制。但由于地区经济发展的不平衡，经济实力相对落后地区教师的基本工资与经济实力较强的地区存在很大的差异。市际、县际教师由于津补贴及福利不同而造成的收入差异较大，教师工资收入的巨大悬殊给全省基础教育的均衡发展带来了非常不利的影响。
二、山西省农村基础教育投资体制存在问题的成因分析
1．国家财政对农村基础教育的投入总量不足
《义务教育法》规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方人民政府负责筹措，予以保证。”1993年通过的《中国教育改革与发展纲要》，1995年通过的《教育法》规定：“到20世纪末，财政性教育支出应达到gdp的4%。”尽管多年来各级政府都在努力增加义务教育经费，但与法律的要求和实际需要还有相当大的差距。不仅如此，根据联合国教科文组织提供的资料，20世纪90年代全世界平均教育投入占gdp比重仅为2.79%，2000年这个数字为2.87%，我国国内生产总值已经突破了10万亿元，而用于教育的资源不足3%，大大落后于发展中国家的平均水平，我国财政对教育投入的总量是不足的。
2．中央和地方财政对教育投入的比例不合理
1994年税制改革以后，我国财政收入的大部分都集中到了中央，而县乡财政所占的比重却非常小。据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政，4.6万多个乡级财政，2000年财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级占10%，地（市）级占17%，县乡两级共计20%多。县乡两级财政收入才占到全部财政收入的1/5，而相比之下，所承担的教育支出则占
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的比重较大。据2001年国务院
发展研究中心的调查，中国义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省级财政负担11%，而中央财政只负担约2%。实行改革后，虽然投资主体由乡镇提升到县级政府，但也只是将原来由乡镇负担的经费上移给了县级财政，并未改变县乡两级财政总体的负担比重，以少于20%的财政收入去负担超过80%的义务教育支出，这显然不符合财权与事权相对等的原则。
由此可见，中央和地方财政对教育投入结构不合理，农村基础教育投资体制将政府农村基础教育的投资责任过分集中在县，但县财政薄弱，这种事权与财权不统一是造成农村基础教育资金紧张的一个很重要的原因。
3．各县区由于资源条件和地理条件制约，经济发展不平衡，导致教育投入存在较大差距
实行“以县为主”的农村基础教育投资体制后，教育投入的多少除了受领导重视与否等人为因素影响外，还直接与当地经济发展水平挂钩。经济发展水平直接制约教育的经费投入。经济发展滞后、总量不足、资源短缺是山西基础教育经费投入不足的重要原因之一。同时，资源条件和地理条件的制约，导致山西区域内经济发展不均衡。山西全省可分为东西两大部分，东部地区煤、铁、铝、盐等资源丰富，交通便利，科技文化集中，是发展经济条件较好的地区，经济发展水平较高；西部也有一定的煤、畜牧和水资源，但因历史社会原因和较差的自然条件，农业生产水平较低，科技文化相对落后，其中的西山二十八县是山西最贫困的地区，经济发展水平极低。自然的、历史的原因导致山西区域内经济发展的差距较大。
三、山西省农村基础教育投资体制改革的对策
1．提高政府对基础教育的重视程度，增加用于教育的公用经费总量，以保证农村基础教育顺利健康的发展
政府要始终把教育摆在优先发展的战略地位，真正树立“百年大计，教育为本”的先进理念。要保证农村基础教育顺利健康发展，就要加大政府用于基础教育的公用经费总量。从目前情况来看，我国的财政性教育支出无论是相对量还是绝对量都低于发达国家的水平，其相对量更是低于世界的平均水平，人均基础教育费用更是远低于世界的平均水平。因此，应增加政府用于教育的公用经费比重，以保证我国农村基础教育顺利健康的发展。
2．合理确定各级政府教育费用分担比例
农村基础教育是关乎整个国家的振兴与发展的基础事业，各级政府都有责任对农村基础教育进行投入。应坚持“以县为主”的投资体制的前提下，加大中央、省、市政府在基础教育投入中的职责，建立中央、省、市、县四级基础教育分担体制。《义务教育法》中对于义务教育的“经费保障”做出了具体规定，主要强调义务教育投入要由中央、省、地（市）、县四级政府共同承担责任，不再强调“以县为主”，而今后所谓“以县为主”，更多地指一种管理责任。这就要求今后在义务教育投资体制上逐步建立中央、省、市、县四级分担体制。
为了明确中央、省、市、县四级政府在义务教育投入中的职责，可以借鉴国外的做法，通过法律形式确定各级政府在义务教育投资中的分担比例，并逐步加大中央、省、市（地）级政府的分担比例。山西省处于经济欠发达地区，应将农村义务教育的投资主体上移到以中央、省、地市级财政为主，以县为辅，并在中央、省、地方和县之间规定一个具体的投资比例。2005年《山西省农村义务教育经费保障机制改革实施方案》中规定全部免除农村义务教育阶段学生学杂费（含县城所在地学生），对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方6:4分担，地方分担部分由省、市、县按5:2:3分担，其中国家扶贫工作重点县由省、市、县按7:2:1分担，免费提供教科书资金由中央承担。对于农村义务教育阶段中小学校舍维修资金由中央分担50%，地方分担50%，地方分担的部分由省、市、县按4:3:3比例分担。省级对“两区”农村寄宿制学校建设给予重点补助，两项资金统筹使用。通过建立中央、省、市、县四级投资分担体制，确定农村教育的投资比例，来保证农村教育健康持续发展。
3．健全义务教育投资体制的法制化建设，完善依法筹措和分配教育资源的体制
要依法实现教育预算的单列，完善部门预算制度。在预算中适当强化义务教育财政的相对独立性。要依据义务教育法，尽快制定义务教育投资条例，在法律上明确规定各级政府在义务教育投入上的责任，经费负担比例和具体的财政措施。
4．发展地方经济，为农村基础教育投资创造雄厚的物质基础
实行“以县为主”的农村基础教育投资，农村基础教育的发展只能取决于各县区的经济发展水平。经济的发展为教育投资创造雄厚的
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物质基础。改革开放二十多年来，山西的经济建设取得了巨大的成就，但各县区经济发展呈现出多层次和不平衡性，因此应根据各地的实际情况，发展地方经济，以保证教育的投入。
5．鼓励社会力量办学，不断增加教育经费投入
除了要保障各级政府对农村基础教育的持续投资以外，还要积极鼓励社会力量参与农村办学。教育事业是一项公共事业，功在当代，利在千秋。发展教育不仅是政府的职责也是我们社会的职责。针对当前山西省农村办学的实际，政府应该积极鼓励社会资本发展教育，解决不同收入阶层的不同需求。要完善企业及公民个人向教育捐赠的税收优惠政策，扶持发展各种形式的公益性教育基金和信托基金，鼓励和支持学校开展勤工俭学、发展校办产业。积极鼓励和引导社会、企业和公民个人捐资助学、出资和投资办学。在加大教育投入的同时，还要大力优化教育资源配置，提高财政资金使用效益。
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