政府促进教育公平发展面临的问题及对策探析

　　中图分类号：G52 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）-07-0103-04

　　作者简介：王珊（1968-），女，河南潢川人，信阳职业技术学院思政教研部讲师，研究方向：马克思主义中国化。

　　教育公平作为社会公平评价系统中的一个重要考核子元素，其实现程度不仅是检验社会文明进步的重要标尺，也是助推经济社会和谐发展的重要途径。政府实施公平的教育制度和政策，不仅对经济发展和科技进步具有“加速器”和“孵化器”的作用，对社会阶层分化和有序流动具有“筛选器”的作用，同时，也对经济社会发展具有“稳定器”和“平衡器”之功能。被称为美国“公立学校之父”的贺拉斯?曼便这样宣称：“教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其它人类的发明都伟大得多。”[1]因此，现代各国政府都高度重视教育公平的发展，各国政府在制定教育制度和政策时都将公平理念作为首要的价值取向。

　　接受教育是现代民主法治国家每一个公民的宪法权利。2012年11月，党的十八大报告明确提出了努力办好让人民满意的教育的奋斗目标，指出：“要坚持教育优先发展……大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育……”[2]因此，探寻我国现阶段教育存在不公平的深层原因，找出解决问题思路，研究社会主义初级阶段政府在稳步推进教育公平发展中的责任，乃是当前助推我国经济社会健康发展的重要任务。

　　一、政府积极促进教育公平发展的现实意义

　　全面建成小康社会，实现教育公平发展，是马克思主义中国化的理论创新。早在马克思、恩格斯创立历史唯物主义的过程中，马克思就提出：“实行普通的免费的国民教育”，[3]将教育公平问题作为一个重要的理论范畴加以论述。从毛泽东的“教育要为工农大众服务”，邓小平的“办教育一要普及二要提高”，到江泽民的“努力提高绝大多数人的教育水准”，再到胡锦涛的“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”，党的历代领导人均对教育公平发展高度重视，并在不同历史时期作出不同论述。

　　首先，政府积极促进教育公平发展，是提高国民整体素质的客观要求。现代政府确保公民享有平等的教育机会，这不仅是履行宪法、法律所规定的义务，也是促进教育公平发展的重要指导思想。市场经济的确立，使我国经济保持了高速增长的态势，但区域经济发展还存在不平衡性，广大中西部地区还有数量较多的家庭和人口未脱贫。这种经济发展的不平衡性体现在教育上，就是教育的不公平。政府积极促进教育公平发展，让贫困地区、贫困家庭的孩子能够有书读，对每一个孩子来说，就有了成人成才的机会；对每一个家庭来说，则寄托了全部的未来和希望；对于整个社会来说，就是提高国民的整体素质，提高整个民族的素质，这对于我们全面建成小康社会、实现我国的现代化具有非常重要的意义。

　　其次，政府积极促进教育公平发展，是全面建成小康社会的重要前提和基础。2013年11月，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“大力促进教育公平，……，逐步缩小区域、城乡、校际差距。统筹城乡义务教育资源均衡配置……”[4]是针对现阶段破解我国教育不均衡发展问题而提出的改革目标，是从有利于全面深化改革的高度作出的战略决策。我们党的教育最终目标和共产主义对人的教育目标是一致的，即实现人的自由全面发展。在社会主义社会，每一个公民享有平等的自由全面发展的权利，在权利享有上，不允许少数人享有特权。当下，我国教育在资源配置上还存在不均衡现象，不利于我国公民实现自由全面发展，也不利于各种社会关系的协调，更不利于社会的和谐稳定。因此，党中央在全面深化改革的决定中审时度势作出促进教育均衡发展的决定，不仅关乎到全面深化改革的推进，更关乎到全面建成小康社会目标的实现。

　　最后，政府积极促进教育公平发展，是解决当前我国教育领域存在的诸多现实问题的必要举措。当前我国教育存在许多问题，最为主要的有三个方面：第一，一些地区中小学生失学、辍学现象较为严重。据上海教育科学院的有关专家推算：我国近年来每年大约有500万适龄儿童未完成初中教育，其中近200万人未完成6年小学教育。严重的“辍学”现象看似辍学者对于接受义务教育的权利的“自动放弃”，但本质上是对“失学者”应享权利的剥夺。第二，进城务工农民工子女上学困难。目前，全国各种流动人口近1.5亿，大批来自农村的流动孩子在求学的路途中遇到了困境，处于学龄阶段的农民工子女有240万到360万人，他们中间只有一小部分人有幸走进课堂，多数人处于失学或辍学状态。第三，城市困难家庭难以维持子女上学。这些问题的存在和加剧，严重阻碍了我国教育事业的发展。解决这些问题最为有效的途径和办法，就是政府积极促进教育公平发展。

　　二、政府促进教育公平发展面临的问题及原因

　　（一）政府促进教育公平发展面临的问题

　　1.区域教育发展不公平。按照教育学界主流观点的理解，当前我国区域教育发展不公平主要表现在三个方面：贫困地区与富裕地区教育发展的不公平、西部地区与东部地区教育发展的不公平、中心省市与边缘省市教育发展的不公平。[5]这样的归纳符合马克思主义“经济基础决定上层建筑”的哲学判断。但区域教育发展不公平的问题和区域经济发展不平衡并不能简单划等号，经济发展对于教育而言只是一个必要条件而非充分条件。事实上，教育更多与传统、社区观念、人文氛围及历史习惯有关。 　　2.城乡教育发展不公平。农业、农村和农民问题作为我国经济和社会发展的突出问题，被称为“三农”问题，是关系到改革开放和社会主义建设事业全局的重大问题，其中，农村教育公平的问题又在“三农”问题中占据重要地位。如果说区域教育发展不公平的问题主要呈现在高等教育层面，城乡教育发展不公平的问题则主要体现在基础教育的层面。当前我国城乡教育发展的不公平主要表现为城乡教育经费差距过大和城乡教师水平差异显著。

　　3.身份教育发展不公平。身份是一个人区别于其他社会主体的自我标志，是一个人认识自我并获得归属的价值凭借。身份包括两种：自然身份和社会身份。在教育公平层面基于自然身份的不公平特指的是性别教育发展的不公平。就我国而言，无论在农村还是城市，对待子女的受教育权问题，始终存在重男轻女的问题。在同等条件下，男性的受教育权往往被更多强调，而女性的受教育权则被有意无意地忽视了，这在农村表现得尤为明显。社会身份教育发展不公平主要是指由于所处不同社会阶层和身份归属而导致的教育不公平。社会身份教育发展的不公平在我国主要体现在城市农民工子女的教育问题上。

　　4.教育结构发展不公平。教育结构发展不公平是指受教育者享受教育种类的不公平。随着改革的全面深化，我国教育体制结构也由政府主导的一元办学结构向多元或混合型办学结构转变，由此，也为我国公民享有平等的教育机会带来了一定的负面影响。因为教育结构的变迁，与之相适应的公平教育制度顶层设计并未出来。例如，在不公平的制度和政策环境下，民办教育举步维艰，其兴办者、教师和学生都诉求教育公平；公办的义务教育学校存在“名校办民校”，高等教育中存在“独立学院”，这些混合型办学结构的出现，因为缺乏科学的制度设计和公平的政策保障，导致办学主体为了利益而损害受教育者的教育权益。

　　（二）政府促进教育公平发展问题之原因分析

　　1.国民收入和社会利益分配不均衡是教育不公产生的外因。上个世纪80年代中期，我国开始经济体制改革，经济发展遵循的是“效率优先，兼顾公平”的原则。这一原则实际上是将经济发展放在一切工作的首位，其他一切工作都要为经济发展让路和服务，与此同时，也不能放弃社会公平，但是，社会公平是处于从属的地位、次要的地位，甚至在经济发展与社会公平发生冲突时，为了不影响经济发展，必要时以牺牲社会公平来保证经济发展。“效率优先，兼顾公平”的提法和做法忽略了社会全面发展的重要性，它以经济发展代替了社会发展。而事实上，社会发展是一个全方位、全面的发展，包括教育在内各个方面和领域的发展。只有在经济发展的同时，教育与经济共同发展，才是真正的发展，才是后劲十足潜力巨大的发展。无数事实证明，教育公平有利于发展，特别是有利于健康的、可持续的发展，并且只有教育公平才会带来这样的发展，才能成为这样发展的动力。

　　2.城乡有别的公共物品供给制度是教育不公产生的内因。公共物品的性质决定了它的供给主体和供给方式。由于私人资本的寻利性，决定了通过市场提供的可能性和限度。而教育，就其本质而言，基本上应该属于纯的公共物品，其供给主体必然是政府。同时，教育的公共性又要求受教育个体对公共资源占有的平等。以义务教育为例，我国对义务教育这样一种公共物品的提供是城乡有别的。新中国成立后的“两条腿走路”方针和上个世纪80年代的“分级办学”体制形成了“城市教育国家办”和“农村教育农民办”的格局。它使城乡义务教育发展进入了两个不同的轨道。与城市学校发展形成良性循环相反的是，农村学校出现了资源贫困的“马太效应”，城乡义务教育差距越来越大，城乡适龄儿童和少年受教育机会不平等程度日益加深。

　　3.教育政策制定的认知缺陷是教育不公产生的重要因素。2003年10月，党的十六届三中全会号召全党要坚持“以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济、社会和人的全面发展”。“以人为本”作为科学发展观的本质和核心，这一理念的提出，既是党和国家政策的灵魂所在，更是教育公平的目标追求。“以人为本”体现在教育领域就是以人的发展，特别是作为教育对象的具体的个人的和谐发展为根本价值取向，将塑造教育对象积极、健康、向上的人格和品质作为根本追求。从这个意义上说，教育的“以人为本”是相对于以“物”为本的。在我国封建社会，占主导地位的官方教育是以功名利禄为本，这种“物本”的教育价值观不绝如缕，绵延至今。正是这种“见物不见人”的短视教育观念造成了当下实现教育公平的认知障碍。其表现在：在理念上，将教育的价值核心与市场经济的效益取向等量齐观，效率优先从经济学中不加分析地全盘移入教育领域，教育的市场化、经济效益化曾经一度甚嚣尘上、大行其道；在逻辑上，认为经济发展与教育发展是一种简单的因果关系，只有当经济发展到一定程度时才能发展教育，致使经济落后地区的公民无法获得公平的教育机会，更谈不上公平分享教育发展的成果；在方式上，认为教育发展应当采用市场经济所特有的方式来进行资源分配，仅仅以市场效益为导向来分配教育资源，必然带来教育的不公。我国现行教育政策取向的偏差，归根结底，正是以“物”而非以“人”为本的发展观所致。

　　4.教育法规体系不完善是教育不公产生的又一重要因素。健全完善的教育法律法规体系是教育公平发展的法治保障，但纵观我国，在义务教育法律法规体系上还需进一步健全完善。如我国于2006年对《中华人民共和国义务教育法》进行修订，首次明确促进城乡义务教育均衡发展是各级政府的职责，但作为《中华人民共和国义务教育法》的上位法《中华人民共和国教育法》至今仍未进行相应修订，导致城乡义务教育均衡发展的法律保障体系不完善。[6]同时，与《中华人民共和国义务教育法》配套的《学校管理法》仍是立法空白，以至于部分教育机构以及教育改革过程中新出现的问题都游离于具体的教育管理法规之外。

　　三、政府促进教育公平发展的制度设计和政策构想

　　域外他国促进教育公平发展的实践告诉我们，无论是在发达国家，还是在发展中国家，一个共同特征就是政府承担了教育公平的主要责任，这不仅是因为教育属于公共物品，市场、社会以及其他任何团体或组织不会，也不可能承担公共物品的提供，而且也是由政府的本质和职能所决定的。那么，在全面深化改革的中国，在市场经济体制改革持续深入、几乎触及社会生活的每个角落的背景下，缩小社会阶层教育差距，促进教育公平将是一项艰巨而浩繁的系统工程，有待政府在具体的政策设计和制度安排中作全面的改进。 　　（一）创造公平的社会环境，促进教育公平发展

　　1.教育公平通过对公民教育权利的平等保护得以实现。在现代社会，不仅国内法，而且许多国际组织的文件也对人的教育权利作出了明确的规定。例如，1990年3月，联合国教科文组织、儿童基金会、开发计划署和世界发展银行联合发起和赞助召开的“世界全民教育大会”，讨论并通过了《世界全民教育宣言：满足基本学习需要》。该宣言指出：“每一个人――儿童、青年和成人，都应能获得旨在满足其基本学习需要的受教育机会。”[7]一个国家的经济增长所带来的社会财富的增加应该惠及全体人民，否则不仅发展难以持续，甚至连经济的持续增长都是不可能的。特别是传统意义上人们只要谈到公平似乎仅仅指收入公平，事实上教育权利的公平对于就业、摆脱贫困更具有决定性的意义。

　　2.教育公平通过社会保障制度的制定和实施得以实现。社会联合是指人们联合起来组成一种抵御各种社会风险的联盟，使绝大多数人都能够生活在经济安全之中，由此形成平等、公正、和谐的社会氛围。其作为一种理念，贯彻在教育公平中就表现为对社会资源的调剂。进行社会资源调剂不是“劫富济贫”，更不是搞“平均主义”。通过累进税制从富人那里筹措资金，通过教育救济的方式提供给那些需要得到救济和补偿的人，使他们能够平等地享受教育权，由此体现教育公平。在我国，社会资源调剂不应仅仅限于个人与个人之间的调剂，还包括区域之间的调剂。在“发展到一定程度的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是大局。那时沿海也要服从这个大局”。[8]全面深化改革之际，东部沿海许多省市已进入了小康水平，带动和帮助西部地区教育发展的时机已经来临，条件也已具备，我国教育区域公平发展问题提上议事日程，东部为西部提供教育资源调剂责无旁贷。教育公平正是通过这种个人之间、区域之间的调剂得到实现的。

　　3.教育公平通过城乡二元结构的破解得以实现。党和政府一直致力解决城乡二元社会结构难题。早在2001年12月，江泽民同志就指出：“我国二元经济社会结构的问题，要在工业化、信息化的进程中逐步加以解决。”城乡二元结构在良性状态下不断被弱化直至最终消除是中国特色社会主义的本质要求。如果固化的城乡二元结构得不到改善，就无法达到城乡的均衡发展，从而也终将制约我国政府促进教育公平发展，影响到中国特色社会主义的完善与发展。不断解决我国城乡二元结构难题，就需要解决教育不公平问题。教育不公与城乡二元社会结构存在互为因果关系，教育不公是城乡二元社会结构的一个显著特征，同时，教育不公又对城乡二元社会结构进一步固化。只有通过城乡一体化发展逐渐弱化城乡二元结构，才能真正实现农村基础教育的良性发展和城乡教育的公平。

　　（二）改革现行教育制度和政策，促进教育公平发展

　　1.落实促进教育公平的财政制度。尽快出台国家层面的教育财政保障制度，规范各级各类学校办学标准，尤其是师资配备标准、工资发放标准、学校硬件标准、生均经费标准，并随着国家综合实力的提升而适时作出相应调整。因为，学校隶属的政府级别不同，它的财力保障程度亦不相同。笔者建议，义务教育要做到省级统筹，各级人民政府在年初的人代会政府工作报告中应明确义务教育经费投入目标，尤其应将农村义务教育经费单列，纳入财政预算，按照标准拨付经费，确保学校正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放。高等教育要做到中央政府和省级政府共同统筹，同时引入市场竞争机制，对办学实力雄厚的高校，可以通过项目招标的方式，支持重点学科建设。

　　2.实施促进教育公平的人事政策。从现有义务教师编制指标上看，城乡义务教师总规模能满足义务教育需求，能够保证国家义务教育目标的实现。但义务教育教师在城乡配置中严重失衡，在区域配置中严重失衡，老少边穷地区的农村义务教师奇缺。义务教育师资是制约义务教育均衡发展的重要因素之一，必须予以破解。建立提高农村教师队伍整体水平的新机制是解决农村地区教师数量不足、素质不高的有效途径：首先，实施城镇新教师先支教再上岗政策。在举措上，国家应出台农村教师补充机制的新政策，实施城镇新进教师到农村定期任教服务和定期交流制度，在一定程度上可以缓解农村义务教师数量不足的现实问题。其次，全面实施鼓励大学生毕业到农村地区任教的政策。为鼓励具备相应教师资格的本科生到农村任教，各级财政对到农村学校服务的大学毕业生可实行代偿学费制度。再次，完善农村义务教师进修培训补偿机制，促进农村义务教育质量的提高。逐步缩小校与校之间差距、促进义务教育均衡发展的关键是提高教师队伍的整体素质。尤其是薄弱学校，硬件建设达标了，就应下大力气抓好师资队伍的建设。逐步实施农村教师全员培训计划。农村地区教师的继续教育工作相对比较薄弱，不利于教师的专业发展。他们平时承担的教学工作量大，空余时间少；所处环境信息比较闭塞，感受新事物的机会少。他们更需要通过继续教育，更新知识结构、学习现代的教育教学模式、树立科学的教育观。

　　3.构建促进教育公平的监管机制。在当前和今后相当长一段时间内，教育公平问题都将会存在，并将成为我国推进社会公平的重要组成部分。因此，有必要成立专门的教育公平监管机构，如教育公平委员会，它或作为相对独立的专门机构，也可放在各级人大里面，专项负责教育公平的监管工作，从制度和组织体系上保障教育督导部门履行对各级政府的教育督导职责，对教育公平的现状、变化和影响因素的调查和监测工作，协调相关部门对各级政府推进教育公平情况进行督导和评估，将结果定期向社会公布，并提供给决策部门参考使用。

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