浅谈我国教育督导体制实施的问题以及改进路径

　　我国教育督导制度是在继承中国传统督导制度和借鉴国外教育督导制度的基础上发展起来的、有中国特色的教育督导制度。教育督导作为我国教育制度的重要组成部分，在推动贯彻邓小平教育理论，落实科教兴国战略，督促各级政府执行教育法律法规、落实党的路线方针政策，促进深化教育改革、实施素质教育等方面，都发挥了重要的、不可替代的作用。但是随着社会的发展进步和我国教育形势的变化，我国教育督导制度出现了许多跟不上教育改革和社会发展步伐的问题。基于我国教育督导制度产生和发展的特殊历史背景，这些问题主要集中在了教育督导的实施和法律保障上。本文对我国中小学教育督导体制的建设现状及行政权本位特征做了描述，并在分析所存在问题的基础上提出了相应的改革路径，以实现我国教育行业的长远发展。

　　一、我国中小学教育督导体制存在的问题

　　（一）中小学督导组织泛行政化，缺乏专业权威性

　　我国教育督导部门是行政部门，完全按照行政运作方式开展工作，虽然发挥了行政主导作用，却不利于行使其专业权威。中小学教育督导部门和教育行政部门或政府部门虽性质类似，但也有所区别，不能等同起来。教育行政部门是教育法律法规、政策的执行者和实施者，上级政府或教育行政部门有监督下级政府或教育行政部门的责任。教育督导部门与教育行政部门的区别在于，教育行政部门是以行政权为手段开展工作，教育督导要依靠行政权，但还要依赖专业权威。前者更重视行政监督检查，而后者强调专业评估指导。不运用专业权威，主要使用行政权，教育督导部门实际上成了教育行政部门的附属。被督导单位对教育督导部门的服从，不是对其督导权威性的信服，而是对其所拥有的行政权力的服从。对被督导单位来说，接受教育督导，就是迎接一次检查，是下级单位对上级部门的一次教育工作汇报。如果不能对下级政府或教育行政主管部门或学校提出有意义的改进意见，只是评估或检查，频繁督导，只能说是增加被督导单位负担，劳民伤财。

　　（二）中小学教育督导机构的设置形式比较混乱

　　在教育督导实践中，中小学教育督导机构存在着不同的权力来源和隶属关系。一种是以政府名义设置、与教育行政管理部门平行、由教育行政部门代管的教育督导机构。这种设置形式的优点是督导机构相对独立，有利于发挥督导的职能作用，避免了因“自我监督”、“自我评价”而削弱督导作用，督导部门同行政部门在工作上发生交错、重叠的现象也相应减少。但是这种设置形式难以协调与教育行政部门的关系，难以协调与政府其他机构的关系，甚至彼此矛盾，相互扯皮，导致效率低下。另一种是教育督导机构作为教育行政部门的一个职能机构，设置于教育行政机关内，隶属教育行政机关领导。这种设置形式的优点是督导人员代表教育行政机关对下级教育行政机关和所属学校进行督导，便于从工作的全局出发，较全面地发挥教育督导的作用。但是这种设置形式只能作为教育行政机关内的监督――反馈系统，难以承担起对下级政府及其他职能部门的教育工作进行督导的任务。

　　二、我国教育督导体制改进路径

　　（一）教育督导机构独立化

　　无论是人大还是政府设置的教育督导机构，都属于专门的教育监督、检查、评估、指导机构，有别于教育行政主管部门。从目前的情况来看，我国中小学教育督导机构挂靠在教育行政主管部门，名义上是“人民政府”教育督导机构，而实际上是教育行政主管部门的一个机构，受教育行政主管部门的领导，这样不利于其职能的行使。根据《教育法》规定的我国实行教育督导和评估制度以及《义务教育法》中的“人民政府教育督导机构”的提法，借鉴西方发达国家组织机构设置的有效做法，同时在比较我国现行教育督导组织设置模式的基础上，我们认为，独立或相对独立设置的教育督导机构更有利于教育督导职能的充分发挥。如20世纪90年代末英国教育标准局从教育与科学部独立出来，作为非部属的政府部门，取代原来的女王督学团，成为与教育行政部门同级的国家教育督导机构，对议会负责，而不是对教育行政部门负责，受女王主任督学领导，负责监督和协调全国的督导工作。教育标准局每年向议会提交教育质量报告，同时应教育大臣的要求，为其提供教育发展的建议。

　　（二）科学规范教育督导机构的设置形式

　　在我国当前经济不发达和基层行政组织功能发育不成熟和法制不完善的情况下，要建立和完善高效的中小学教育督导机构设置，比较适合采用“督导并重，以导为主；督政、督学并重，以督学为主，督政为辅”的教育督导制度。教育督导机构应单独设置，由政府直接授权，与教育行政部门平行并隶属于同级政府领导。其意图是要督导部门代表国家和政府履行督导教育之责，对下级政府行使“督政”职能，对下级教育行政部门和学校完成“督学”任务。其权力来源于政府的行政首脑，业务上受上级督导部门指导。同时，要真正发挥督导工作在教育中的作用，必须给督导人员授以职、责、权，使其“师出有名”、“名正言顺”，有所分工，各负其责。通过设置统一的机构，明确权力来源，建立督导法规，使督导人员依法督导，从而使教育督导的功能得以充分发挥。

　　综上所述，我国建立了系统的、以行政权力为基础的、以督政为主的教育督导体制，但这一体制忽略了教育督导体制不同于教育行政体制的特点，即它不仅需要行政权力，也需要?Ｒ等ㄍ?，专业权威是行政权力的基础，也是教育督导必要性之根本。所以，深化我国中小学教育督导体制改革，坚持教育督导行政权力与专业权威的统一，推进中小学教育督导机构独立设置，重视教育督导的公共治理，委托专业化的教育督导评估机构开展具体业务，强调教育督导的个性化和民主化，是我国中小学教育督导体制改革的基本趋势。

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