推行教育券制度 促进基础教育公平

　　

　　十七大报告指出“教育公平是社会公平的重要基础”。如何促进教育公平已经成为我们亟待解决的一个重要问题。

　　一、我国基础教育的发展现状

　　建国后，我国的基础教育受到了党和国家的高度重视。1954年全国人大一届一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，在这部宪法当中将新中国的教育为人民大众服务的性质和目标以根本大法的形式确定了下来。

　　从建国初到20世纪80年代，我国的基础教育一直很薄弱，相当一部分的贫困地区都未能普及小学教育。1986年第六届全国人大第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，首次将我国实施义务教育的基本方针及教育理念，儿童少年依法入学的年限、儿童少年接受义务教育的监护人、义务教育的基本学制等基本问题以法律的形式确立了下来。

　　自1986年实施义务教育法以来，我国的基础教育取得了显著的成绩。1998年全国小学适龄儿童的入学率达到了98.9%，小学毕业生升入初中阶段（包括普通初中和职业初中）的比例达到了94.3%，初中阶段的入学率达到了87.3%，全国90%以上的人口地区普及了初等义务教育，73%的人口地区普及了初中阶段的义务教育，大城市市区和沿海经济发展较快的地区开始普及高中阶段的教育。

　　但同时我们也要看到成绩背后的代价。随着经济的发展，我国社会两极分化的现象日益加剧，产生了新的弱势群体，比如贫困儿童、流动儿童，教育不公平现象日益凸显。

　　（一）表现为入学机会的不公平

　　目前，我国仍然有很多适龄儿童不能在学校读书。根据国务院新闻办公室发表的《中国农村扶贫开发》白皮书统计，20世纪90年代末“普九”结果显示：西部贫困地区儿童的入学率仅为80%，并且巩固率低，流失率高，辍学现象严重。教育部公布的1998-2000年全国普通中小学基本情况显示，2000年全国初中流失生占在校学生总数的4%，其中农村生源占到了绝大多数。这些数据表明，我国各地的入学机会不均等，尤其农村孩子在入学机会上更存在着严重的不公平现象。

　　（二）表现为教育过程的不公平

　　各个学校之间在教学设施、教学环境、师资素质、教学质量等方面存在着明显的差异，尤其以流动人口子女学校的情况更为显著，常常都不能固定教学场地，处于一种“打游击”的状态。最为恶劣的是边远地区的农村学校，缺乏必需的教学设施，甚至让学生长年在危房里上课，教学环境极其恶劣，教育资源严重匮乏。有外国学者在对我国各地中小学校调研之后，发出这样的感慨：“世界上最好的中小学在中国，最差的中小学也在中国”。这种结论无疑是从一个侧面反映出了我国中小学教育资源配置方面仍存在的显著差异。

　　（三）表现为教育结果的不公平

　　主要是指不同家庭背景、不同社会阶层子女的成功机会不均等。在小学升初中阶段，我国实行“就近入学”的政策，受户籍限制，很多学生不得不进入薄弱学校读书，这不但导致教育过程不公平，也导致这些学生初中升高中时难以取得理想成绩，有的被迫只能进入教学质量差的高中。在农村，考不上高中的很多孩子初中毕业后就辍学，外出打工挣钱，沦为童工。在流动人口子女身上，情况更不容乐观。这样，就形成了一个由初中入学不公平，导致最后大学入学不公平的恶性循环链。根据北京市招生办的统计，1990年北京市录取大学新生17248人中，工农子女人数为3651人，仅占21%。显然，对于弱势群体来说，教育结果是欠公平的。

　　这些显失公平的问题迫切需要我们采取措施加以解决，对此，国外的“教育券”理论值得借鉴。

　　二、教育券理论简介

　　教育券作为一种代币券，其概念首先是由美国经济学家弥尔顿?弗里德曼提出的，目的在于通过给予家长选择学校的权利和自由，在教育内部引入竞争机制， 从而提升教育的整体质量。弗里德曼认为应当改变对公立学校直接补助的教育投入方式，由政府向学生家庭直接发放教育券，学生凭券可以进行自主选择，到任何一所政府认可的学校就读。如此，政府既可以通过发放教育券继续保持对教育的投入，学校之间又会因为学生掌握充分的选择权而增强了竞争，竞争的最终结果是各个学校教育教学的质量整体得以提高。

　　教育券的理论一般可概括为两种模式：“无排富性”模式和“排富性”模式。其中第一种模式是指，给所有的适龄学生发放等额面值的教育券，家长可以自由选择收费标准不同的学校，不足的自己补上，以促成自由的教育市场。弗里德曼的教育券理论则属于该模式。第二种模式认为，“无排富性”模式不能真正体现社会公平原则，应当只给低收入或有特殊需要的家庭予以特殊的补助。美国社会学家詹克斯的理论就属于这个模式。“排富性”模式还包括另一种观点，即认为应该根据不同的学生家庭状况，发给学生不同面额的教育券，这样才能使经济资源达到较为公平的分配。

　　三、教育券制度有利于促进基础教育现存问题的解决

　　投资办好教育，对于政府来说，这既是责任也是一种义务。至于将钱是拨给学校，还是发给学生，只是个渠道间题。但恰恰是这种渠道的转换，却能够带来完全不同的效应。

　　（一）教育券制度有利于实现教育公平

　　在我国，贫困家庭、流动人口是弱势群体，他们的收入一般较低，大部分城市的公立学校还会对流动人口子女收取高额的借读费，迫使流动儿童大多数进入农民工子弟学校就读。教育券则是政府为了能够确保基础教育的完成，而向家长发放择校代币券。这种做法既可以减轻贫困家庭、流动人口的负担，在一定程度上解决贫困儿童、流动儿童上学难、上学贵的问题；又可以使得贫困家庭、流动人口凭借代币券为其子女自由地选择学校，这就使得更多的贫困儿童、流动儿童有机会进入质量好的公办学校读书，促进了教育公平的实现。

　　（二）教育券制度有利于合理配置教育资源

　　教育券的经费流动模式是：国家先将教育券划拨到地方政府，然后家庭申请、领取，领取后家庭将教育券上交到地方政府，最后地方政府将教育券交给国家领取实际教育经费。这种教育券制度改变了传统教育经费的发放模式，提高了资金的使用效率，避免了经费在流动过程中的消耗。

　　（三）教育券制度有利于提高办学效率

　　基础教育券制度的实施也可以在一定程度上达到促进校际竞争、提高办学效率的目标。当前，“两为主”政策的实施虽然取得了一定的成效，但是公办学校受自身办学条件的限制，并不能完全满足所有流动人口子女的入学要求，同时对招收流动人口子女的积极性不高，而民办的农民工子弟学校虽然在一定程度上弥补了公办学校的不足，但却同时存在着一些完全以营利为目的的、达不到办学条件的“劣质”农民工子弟学校，这就使得政府陷入了两难境地――如将其取缔，则面临大量流动儿童的失学；如不将其取缔，这类学校又确实不利于流动儿童的健康成长。因此，通过教育券的发放，不仅可以缓解公办学校的办学压力，提高公办学校接收流动儿童的积极性，又可以促进公办与公办、公办与民办、民办与民办之间的竞争，增强学校的办学效率，迫使竞争力不强的“劣质”民办农民工子弟学校退出办学行列，最终有利于流动儿童整体受教育质量的提高。

　　四、借鉴教育券制度，促进基础教育公平发展

　　由前面的论述可知，我国基础教育不公平的现象比较严重。因此，在基础教育阶段建立适合我国国情、有利于教育公平的教育券制度，显得尤为紧迫。从政策层面来看，2007年3月通过的新《义务教育法》规定，2007至2015年期间逐步在全国普遍实行免费义务教育，这就为基础教育阶段实施教育券制度预留了宝贵的缓冲带：从现在起，我们要抓紧时间设计、规划和创建教育券制度，在逐步实行免费义务教育的地区同步进行试点，争取在2015年全国普遍实行免费义务教育的同时，建立和推行教育券制度，避免美国在实行免费义务教育的同时未能建立有效激励机制的历史教训。

　　（一）分阶段、分区域推行教育券政策

　　任何一项政策的实施必须要考虑可接受性或可操作性的问题。因此，在我国试行教育券制度，应结合我国实际情况，不能简单地照搬照抄国外经验。就目前的制度环境以及人们对教育券认识尚不充分的情况下，大范围地冒然推广教育券制度是不可能达到预期效果的。必须分阶段进行，首先挑选经济发达、有能力进行短期额外资助的地区进行实验，并做到以经济成熟的县或市为单位，再逐步扩展到市或省。

　　（二）发挥政府在教育券推广中的政策制定、规范、保障实施的作用

　　在教育券的推广过程中，政府应当起到政策制定和规范及保障实施的作用。“教育券”政策的落实，可以由政府、社会、家长三方进行监督，通过评估等手段检验政策的实施效果。应当由国家承担的义务教育，政府首先要加大投入的力度，同时吸引社会闲散资金的参与，完善多元化的筹资机制和办学体制，满足基础教育经费的基本需要，确保教育券的发放有充足的资金后盾；其次，对学校要进行质量评估，划分等级，从而确定不同的收费标准；最后，政府有责任做好学生择校的引导工作，针对实际情况及时增加特殊补助和奖励性教育券，并确保教育券兑现工作的落实。“教育券”政策的评估要尊重事实与价值标准，明辨影响政策实施因素的复杂程度，对实施结果做出客观公正的评定。

　　（三）放松政府对教育的行政管制，还办学自主权于学校

　　政府对学校具有一般行政管理和业务监管的权力，所以教育行政部门的主要任务是制定公正可行的“教育券”政策，按时提供“教育券”，严格审核参与“教育券”政策的学校标准。学校的主要任务是为学生和家长提供高质量的教育。因此，调整政府与学校的关系，实现教育行政部门的职能转变，关键在于明确学校办学职能与政府管理职能之间的区分，放松政府对教育的行政管制，实现学校办学自主权的回归。

　　（四）建立健全教育券的异地流通制度

　　教育券的推广是一个系统工程，建立健全科学合理的异地流通制度是根本保障。目前我国教育不公平的问题，主要体现在地区差异和发展不平衡导致的教育机会不均等。虽然，教育券制度能够促进教育资源的重新分配与有效利用，为学生及家长提供了自由选择教育资源的机会，但是受各地经济发展不平衡的影响，教育券的运用仍然存在很大的区域局限性，不适合在全国冒然推广。比如经济发达地区与欠发达地区之间教育券的流通，会造成新的教育不公。因此，教育券政策的实施应当在合理的教育制度引导下，在经济发达地区城市之间相互流通，或者不同地区达成地区间协议，就教育券计划进行跨区域的合作。

　　

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