我国城市流动儿童基础教育问题探析

　　一、社会福利相关概念阐释

　　（一）福利和社会福利

　　“福利”一词指向一种人类的美好生活状态，本质是人类满足需要后获得的幸福。若由国家建立制度帮助社会成员解决社会问题提升福利水平，“福利”就演变成了“社会福利”。广义上的即国际上通用的“社会福利”是指：国家依法为公民提供旨在保证一定生活水平和尽可能提高生活质量的资金、物品、机会和服务的制度，主要包括收入维持社会福利服务两种形式。狭义上的“社会福利”则是国家依据法律和相应的社会政策向部分或全部公民提供社会服务的制度，这也是当下中国对“社会福利”的界定。此意义上的中国社会福利包含于社会保障体制，针对的主要是三大困难群体：老人、困境儿童和残疾人，因此难以满足社会成员的需要和要求，亟待改革，也即构建目前已提出的组合式普惠型社会福利制度。

　　（二）中国组合式普惠型的社会福利

　　1958年，美国学者威伦斯基和勒博在《工业社会与社会福利：美国工业化在社会福利服务提供和组织方面的影响》一书中提出了著名的两分社会福利类型：“补缺型社会福利”和“制度型社会福利”。前者重视家庭和市场的作用，后者重视国家在社会福利提供中的责任。对其另一种划分是“选择型福利”和“普惠型福利”，核心是：国家是采用家计审查还是公民身份作为福利提供的依据；部分还是全体公民接受；有无社会烙印等。这两种社会福利类型理论都属于社会福利制度的理念型。但在现实社会中，社会福利制度往往是以某种为主，其他为补充的多元类型。一般来说，“制度型”、“普惠型”社会福利水平要高于“补缺型”、“选择型”。据此，笔者认为中国原来实行的是补缺型社会福利。随着社会快速发展，人民生活水平提高，我国原来的这样福利制度已不再适应，鉴此，2007年国家民政部提出，要建立“适度普惠型”的社会福利制度，内涵是指国家提供社会福利普及到每个具有公民权的社会成员，社会福利不再仅是解决社会问题的手段，也是提高社会成员能力的方式。

　　二、中国组合式普惠型社会福利制度构建的理论基础

　　（一）中国本土社会中的福利思想

　　中国自古代起就有着丰富的惠泽民众的社会福利思想，并提出了一些具体的社会福利的内容，这为今天适度普惠型社会福利的发展拓宽了思路。

　　1.古代时期：《周礼》等文献中记载了大量重民、保民、养民、安民的社会福利思想。无论是关于大同理想国的设想，还是儒家慈幼、养老、恤贫邻里互助的思想，都是社会福利思想的萌芽。

　　2.近代：从19世纪中叶到20世纪初，众思想家通过批判与借鉴相结合的方式对中西社会比较研究，掀起了近代中国思想史上第一次社会福利思想的研究高潮。康有为设计的大同社会，孙中山的民生主义等。

　　3.现代：改革开放以来，每一次理论的升华都丰富着社会福利思想。从“共同富裕”思想的提出到“和谐社会”的构建，都为社会福利理念的发展创新提供了指导思想。“组合式普惠型社会福利”就是建立在大同社会、民有、民享思想基础上的制度构想，是对共同富裕、和谐社会思想的践行。

　　（二）西方社会福利理论

　　威伦斯基、勒博提出的社会福利类型是直接支持组合式普惠型社会福利的理论。在福利国家经济危机之后的改革中，不少学者提出了新的社会福利发展理论，探讨新社会背景下本土社会福利发展道路，核心是强调社会福利改革发展必须适应本国的国情。中国在借鉴普惠型福利理论的同时加入适度元素，强调适应本土国情民情，强调社会福利与经济协调发展。

　　（三）马克思主义的社会需要理论

　　从某种意义而言，需要为本的社会福利目标定位是马克思的需要满足物分配原则的具体化，社会福利制度是社会资源进行再分配以满足社会需要的一种具体化制度。马克思在设计社会产品分配流程时把满足需要的社会分配原则纳入了分配体系：第一次按劳分配，多劳多得；第二次则按需分配，有需要的人可依需要获得资源。马克思虽未系统论述社会福利制度，但他提出的分配原则是依社会需要建立的，物要按需分配。因此，以需要为本的社会福利目标定位实际上就是马克思按需分配原则的体现。我党自建立始就以马克思主义为指导思想，2007年做出的社会福利制度转型的决定，正是以马克思这一需要为本的思想为指导的。

　　三、城市流动儿童基础教育面临的困境

　　随着社会福利制度由补缺型向组合式适度普惠型转变目标的提出，我国社会福利要保障利益的群体扩大化，要面对和解决的问题变得愈益复杂。纵观这些问题，笔者认为最亟待解决的主要是城市流动儿童基础教育难以得到有效保障。这一问题主要包括两个大的方面：

　　（一）内因：城市流动儿童家庭自身存在的问题

　　所谓的“城市流动儿童”是指，随着中国城市化进程，越来越多的农民离开农村涌入城市，由此带来的外来流动人口子女。他们多是农村的富余劳动力，普遍受教育程度不高，从事的多是建筑业、服务业等技术含量低的产业的工作，大都工作时间长，收入低微且稳定性差。而城市流动儿童远离家乡，加之年龄偏小，自身难以独立，自然必须依赖于父母，于是这些外来务工人员面临的诸多困难也就自然的部分转移到了孩子身上。

　　首先，因外来务工人员多从事时间长、劳动强度大的工作，在照顾孩子的生活和学习上心有余而力不足。其次，他们因自身文化程度的局限，对子女的课业辅导非常有限。此外，有些孩子还要在功课之余帮助父母做家务，可利用来复习和预习功课的时间不足，难以对所学知识及时巩固，长期下去必然与城市孩子的学业成绩差距拉大。同时，外来劳务工者大都收入低微，工作不稳，难以对孩子的课外读物和辅导班乃至特长培训进行投资，导致孩子接收信息的渠道狭窄，不利他们的全面发展，对其后续发展造成难以弥补的欠缺。当然，城市流动儿童家庭自身还存在诸多问题，这需要随着社会自身的发展来改变。 　　（二）重要的外因：国家社会福利制度的不健全

　　城市流动儿童家庭自身存在的缺陷在短时期是难以得到较大改观的，所以国家社会福利制度对这些弱势群体的关爱和保护就显得尤为重要，但令人痛惜的是，我国的社会福利制度在对这些城市流动儿童的基础教育保障方面一直存在着许多重大缺陷。

　　1.教育资源严重分配不均，“以流入地为主”的财政投入体制缺乏相关配套协调机制支持，权责不对等、规则不明晰且投入较低：这里的分配公平的教育资源主要是指受教育权和各种受教育的机会，即人人都有平等的接受教育的机会，在教育竞争面前都有平等参与竞争的机会。但一直以来，我国城市对教育的投资远高于农村地区，城市的教学设备、师资力量等远优于农村，这与我国的财权上交，事权下放政策不无关联。我国的福利支出主要由省级以下政府承担，这种福利支出责任机制对经济发展水平不高、财政收入有限的地方政府而言，进城务工人员子女教育经费是一笔难以负担的公共支出，且不少“流入地”政府对解决流动儿童基础教育问题可能会产生“洼地效应”（吸引更多进城务工子女入学会给城市的公共服务、财政支出造成压力）存在忧虑，投入缺乏积极性。而不同层级政府职责不明确，权责配置不合理更加剧了福利制度地区分割的局面，影响跨区域流动儿童平等的教育权。

　　2.城乡分离的二元体制使城市流动儿童入学受限，被排斥于城市教育体制之外：由于历史原因，我国长期形成了城乡分离的二元体制，进城务工人员长期在与户籍挂钩的住房、医疗、社保等方面被排斥于城市保障制度之外，因义务教育阶段的经费主要是由地方政府按户籍分配，没有流入地的户口的外来儿童当然无法享受由流入地政府财政负担的教育经费，这就意味着他们不能和城市孩子享受同样的良好教育。若想要接受城市教育，除缴纳正常的学杂费外，还需额外交借读费等，这让本就收入低微的务工家庭无力负担。因此，户籍是阻碍农民工子女享受城市教育的制度障碍。

　　四、城市流动儿童基础教育面临问题相应的解决对策

　　（一）加大教育经费投入，建立明确的政府间教育责任分担机制

　　从当前来看，我国的教育支出比例占财政支出总体较低，这表明政府对教育的投入仍不足，导致“质高价廉”的公办学校无论是数量还是规模都相对不足。所以，国家必须在加大教育经费投入比重的前提下，着重明确中央和地方政府的教育责任，特别是在基础教育财政收支方面，应建立省级为主、各级政府共同分担的基础教育经费保障体制。

　　（二）打破城乡户籍分离的二元体制，保证流动儿童享受与当地儿童平等的受教育权

　　农民工子女之所以入学难有很大一部分是当前所实行的城乡分离的二元户籍管理体制造成的，只有尽快消除这一阻碍因素，才能真正实现农民工子女上学与当地学生一视同仁，让他们受到更好的教育。流入地政府也才会重新制定合理的流动儿童接受基础教育的收费标准，取消目前所必须缴纳的额外费用，从而减轻进城务工人员的子女教育费用负担。

　　（三）家庭、社会、国家相结合，多途径扩大公益性、普惠性教育资源供给

　　进城务工人员子女“入学难”问题凸显，反映出的城市教育供需失衡本质上仍是短缺问题。所以，除了加大政府投入，新建、改建、扩建一批安全、适用的公办院校外，还需相关政策引导、鼓励社会力量举办普惠性义务教育学校，以政府购买服务的方式，对符合质量、安全等条件，较多吸纳进城务工人员子女就学的民办院校予以补贴及相关政策优惠，以缓解进农民工子女基础教育服务需求紧缺现状。当然，家庭教育的作用也是不可忽视的，务工人员应在工作之余给予孩子学习上应有的关心和帮助，给孩子提供一个良好的受教育环境。

　　（四）尽快建立和完善相关的法律法规，使进流动儿童平等的受教育权法制化

　　虽然法律明确规定我国所有公民都有平等的受教育权，但因教育资源缺乏等问题，目前进城务工人员子女基础教育还面临着严峻困境。所以，我们急需制定相关的法律法规来保障流动儿童平等的受教育权，以法条明确流出地政府和流入地政府对流动儿童的义务教育的责任，同时营造公平竞争的环境让公办、民办学校共同发展。也只有将私立学校的合法地位写入法律，才能更好地引导管理这些学校的成长，以此真正保障流动儿童的受教育权。

　　总之，社会福利事关国计民生，教育发展事关民族兴衰存亡，而教育发展又是社会福利保障工作的重中之重。所以，要真正实现我国确立的组合式普惠型社会福利保障制度的目标，解决好教育尤其是目前城市流动儿童基础教育所面临的困境，保证这些进城务工人员子女享受到与当地孩子平等的受教育权就显得至关重要。

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