我国城乡义务教育资源配置的问题研究

　　一、我国城乡义务教育资源配置的现状分析及问题

　　（一）我国城乡义务教育资源配置的现状

　　（1）农村校舍增长较快，大部分省生均校舍面积城乡基本相近。到 2004 年止，全国大部分省中小学生均校舍建筑面积城乡已基本相近。农村中小学新增校舍质量明显提高，许多校舍由土坯房改建成砖瓦房或楼房。

　　（2）教师学历合格率进一步提高。

　　（3）全国农村学校现代教育技术装备水平有较大提高农村小学每百名学生拥有计算机台数和建网学校比例也有所提高，许多学校计算机配备实现了从无到有。

　　（二）我国城乡义务教育资源配置存在的问题

　　（1）教育经费投入的不均衡

　　自从改革开放以后，中国的义务教育取得了飞速地发展，从2008 年秋全面实施城乡义务免费教育开始，我国教育在发展史上具有里程碑的意义。从1998年开始，我国一些发展较快的大城市的市区和沿海经济开发区已经开始普及高中阶段的义务教育。但是，我国在财政发面在教育经费总投入比例与世界其它国家相比所占 GDP 比例却显然偏低，而且我国在义务教育阶段的财政预算的经费投入在城乡之间的分配还很不均衡，义务教育经费投入上，虽然国家逐渐加大了对农村的投入，但是向偏向大城市的做法没有得到彻底的改变，经费的投入城镇中小学明显高于农村中小学。

　　（2）师资力量配备的不均衡

　　改革开放后，义务教育阶段教师的整体素质都得到了进一步的提高，中小学专任教师合格率也逐步提高，城乡教师学历合格率差距进一步缩小。 随着师范生的不断增加，更多的优秀师范毕业生加入到教师的师资队伍，但是，也出现了越来越多的毕业生都要求留在大城市，很少的毕业生留在农村，所以到目前为止还有部分农村学校教师出现不足，而城镇的教师还有超编现象，农村学校教师进不去、留不住问题非常突出。

　　（3）办学条件的不均衡

　　到2004年，全国大部分省份中小学生均校舍建筑面积城乡已基本相近，然而实验设备等的投入还存在失衡问题，大部分城市的教学设施设备和实验器材应用尽有，采用多媒体教学，应用互联网科技，提高了学生的创新和与时俱进的精神，然而一些农村地区中小学的教学实验设备等投入还远远不够使用，办学条件还没有达到国家规定的最低要求。

　　二、我国城乡教育资源配置不均衡的原因分析

　　（一）不平衡的城乡经济发展

　　经济是社会发展的基础，是我国教育发展的基本保障，经济的发展，制约着财务资源，教育资源的配置的结构，模式和规模，由于城乡二元结构发展的长期存在，城市的发展比较迅速，但是农村的发展极其缓慢，这逐渐拉大了城乡的差距，总的资源投入量也出现越来越大的差异。在一部分人先富起来的地区经济发展较快，教育基金的投入较多，教育资源的配置比较先进，这种不平衡的惯性在短期内无法消除，从而导致了城乡义务资源配置出现不均衡。

　　（二）不健全的义务教育财政拨款体制

　　在我国当前实行分级财政体制，“以县为主”的教育财政体制下，实施义务教育的财政拨款费用来源，是由当地政府进行筹集和分配，中央和省级政府掌握主要的财力，但是他们对教育的投入却不是很大，他们主要在业务上对我国的义务教育进行管理与指导，受不均衡的城乡经济发展水平的限制，有些县级政府的财政根本无力提供充足的义务教育经费，这是导致城乡资源配置不均衡的主要原因，由于经费不足，一些学校存在基础设施长期得不到改善，教学设备缺乏，公用经费不足等问题，严重影响了教育质量的提高。

　　（三）不完善的义务教育投资管理体制

　　我国的义务教育投资实行的管理体制是“地方负责，分级管理”，中央政府把教育财政的投入权利下放给地方政府，由于一些地方政府官员的自律性不高，再加上对义务教育的不够重视，管理体制不够完善，分配体制存在漏洞，所以就造成了资源分配的不合理，而一些城市地区，对义务教育比较重视，资源分配尽量合理，这就会进一步拉开了城乡差距。

　　（四）教育政策与法律法规存在漏洞

　　义务教育政策法规可以反映出国家对义务教育的重视程度，对教育资源配置的影响非常大。《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国义务教育实施细则》当中还存在着一些漏洞，影响着义务教育资源的均衡分配。教育政策和法律中，对补助做出的政策安排的方面比较少，这样也会造成城乡教育资源的不均衡。

　　（五）教育资源的充分利用存在差异

　　在现在的社会发展当中，城市人口逐渐增多，城市的教育水平，师资力量大大高于乡村地区，所以越来越的人们前往城镇读书，教学资源，教学基础设施能得到充分利用，然而在一些乡村地区人们对教育的意识比较单薄，不够重视，中小学学生由于一些种种原因，学生辍学，学生留级复习的现象很多，这就浪费了教育的经费，对教育资源的利用率不高。

　　（六）投入于义务教育的资金太少，政府以外的部门投入很少教育资金

　　我国是一个发展中国家，是一个人口大国，经济的发展与教育的发展存在不平衡，投入到教育资源配置的费用远远跟不上人口的快速增长，由于我国目前黑仅限于政府资金投入教育，国家的财政远远不够义务教育多需要的投入。投入来源还比较单一，投资的机制还很僵化。我们要想办法发动的整个社会力量，充分调动社会、企业和个人的积极性，增加对教育的重视程度，才能增加全社会对义务教育的投入，缩小城乡的差距。

　　三、我国城乡义务教育资源配置均衡的策略 　　（一）努力发展农村经济，缩小城乡经济差距

　　农村教育落后的根本在于农村经济的落后，因此要大力发展农村经济，加快社会主义新农村的建设，提高经济水平，增加经济收入，缩小城乡经济差距，为教育创造优越的发展条件，努力使优质资源在城乡之间实现双向流动，这样才能进一步的缩小城乡义务教育的差距。

　　（二）完善财政投入制度，建立农村义务教育经费保障体制和合理的经费投入比例

　　我国的义务教育经费，政府承担主要的支出以及管理责任。近年来，虽然我国教育经费总量有了很大程度的增加，义务教育经费占总教育经费总量比也有所提升，但相对于教育事业发展的实际需求，我国义务教育经费仍然面临着巨大的缺口，无论是学校的人员经费还是公用经费都是处于增长的速度，就学人数部分年间急剧增长或长期平稳增长，这两者增长的乘积导致我国每年所需义务教育经费的增长速度远远大于政府财政实际支付的增长速度。特别地，在我国当前实行“以县为主”的教育财政体制下，受经济发展水平的限制，有些县级政府的财政根本无力提供充足的义务教育经费。由于经费不足，一些乡镇学校存在基础设施长期得不到改善，教学设备缺乏，公用经费不足等问题，严重影响了教育质量的提高。因此，提高政府财政投入水平，逐步提高义务教育阶段的生均公用经费和事业费标准，改善办学条件。根据发达国家的经验，政府间义务教育转移支付制度是解决一国义务教育经费投入不足，特别是县级义务教育财政困难的有效措施，因此，我国需要建立起规范的中央和省级财政对县级义务教育财政一般转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。具体来说，县级政府是义务教育财政转移支付的接受单位，首先必须明确各县义务教育所需的最低经费，然后测算其财政负担能力，最后计算得出义务教育经费供需差额。在供需差额确定后，对于供给小于需求的县，差额应由地（市）级、省级和中央依次根据各自的负担能力，确定其承担的补助金额。各级政府在财政预算中，要均衡安排义务教育经费，缩小城乡的差距。

　　（三）完善有关义务教育投资的法律法规

　　面对教育经费分配，教育资源配置中一些问题，有必要借助于法律法规来 保障公民义务教育的合法权益，引起人们对教育的重视，保障适龄儿童得到尽可能平等的教育。政府部门应该保证教育资源的投入达到或者高于国家要求的最低水平，从而可以确保偏远地区、贫困地区的学生得到尽可能公平的教育资源。

　　（四）合理配置办学资源，逐步缩小城乡间办学条件的差距

　　城乡间的资源配置存在较大的差异，资源配置差异将最终导致学校教育质量的差异。修订后的《义务教育法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》都对这一问题进行了相关规定，我国应依据这两个文件中的要求和规定，制定出义务教育办学的基本标准，对学校校舍、图书、仪器、设施以及信息化建设等提出明确规定。各省在符合国家标准的基础下，结合本省的实际情况制定出本省的办学标准，制定出全面改善义务教育学校办学条件的规划和实施步骤。县级政府应积极推动实行全县内义务教育发展整体规划，统一布局。合理配置县域内办学资源，加快推进基础薄弱学校的改造，尽快改善其校舍建设和教学设施建设，努力使同一类型的中小学要达到统一标准，使得每个学生都能够享有公平的教育。

　　（五）提高师资水平，省级统一合理配置教师资源

　　不仅要增加教师数量，使师生比达到合理的标准，还应该加强师资队伍的建设，促进教师的专业化，提高师资力量。具体来说，建议政府和学校从以下几个方面采取措施：（1）严格实施教师资格制度，从教师“入口”处保障教师质量水平。目前，我国教师资格认定标准偏低，尤其是小学教师的学历标准，与当前主要发达国家对小学教师的最低学历要求是大学及以上学历，就连墨西哥、巴西、印度等发展中国家，小学教师的最低学历要求也是大学程度，我国的标准却仅为“具备中等师范学校毕业及其以上学历”。因此，我国需要提升小学教师的学历标准；（2）通过加强对教师的培训，促进教师知识的不断更新，提高教师队伍的整体素质。比如可运用在岗培训、定期进修、远程教育等方式进行鼓励和要求教师通过继续教育和再培训等方式提高学历学位层次；（3）建立有效的教师考核制度，提高师资力量。科学有效的考核制度能为教师的专业发展提供动力机制，提高对教师教育教学能力考核的标准，并细化对教师师德的考核要求，涉及的考核内容除了职业道德、学科水平、专业知识、还应包括对教学活动和学生的认知水平、制定教学方案、组织教学等方面的考核，甚至还要对教师进行心理测试。

　　除了提高师资水平，合理配置教师资源，加强薄弱学校师资队伍建设，对于教育质量的均衡发展也是非常重要的。在师资的调配上，应实现县域内甚至市域内资源共享，建立合理的师资流动机制。同时还应不断调整学校间的教师资源，将优势学校的超编教师调配到薄弱学校之中，并采取相应优惠措施鼓励教师在学校、城乡之间的流动，从而保证师资力量的相对均衡。

　　（六）建立对贫困家庭学生的资助制度

　　为了促进教育质量的均衡发展，就需要建立对贫困家庭学生的资助制度，采取免费提供教科书、助学金、生活补助，赠送图书和学习用具等方式对家庭经济困难的学生接受义务教育进行资助，使一些贫困的乡镇地区学生能够得到义务教育。

　　本文为2014年湖北省软科学项目（2014BDH116）、2015年湖北省教育厅人文社科一般项目（15G021）、2015年中国物流学会与教育部教指委项目（JZW2015072）、2015年中国物流学会（面上课题）研究项目（2015CSLKT3-069）、湖北省高等学校人文社会科学重点研究基地“WTO与湖北发展研究中心”项目（W2015005）、中南财经政法大学经管虚拟仿真实验教学项目、中南财经政法大学研究教育创新项目（2015JG01）成果。

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