教育体制改革的破冰之路

　　中图分类号 G719.21 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）18-0016-05

　　1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）颁布，确立了中国教育体制全面改革的总方略。以此为标志，拉开了自上而下的中国教育体制改革的序幕。

　　回顾和总结30年改革历程，大致经历了4个重要的阶段并取得一系列重要突破。

　　一、全面破冰

　　教育体制是支撑教育发展的组织结构、运转机制和基本制度体系的总称。一般认为，教育体制改革主要包括办学体制、投入体制、管理体制及其相关制度的改革[1]。改革开放之初我国的教育体制，主要是计划经济的模式。19世纪50年代，我国形成了计划经济体制下的单位制度及部门办学体制，学校和各类企事业机构均成为某一政府部门的行政下属[2]。在这种体制下，国家包揽全部教育，政府控制着学校教学、科研、财务、后勤等所有的方面。

　　1985年，《决定》提出，从教育体制入手，有系统地进行改革。《决定》对教育体制改革的着力点做了非常明确的阐述，对社会主义建设和教育之间的辩证关系给出了非常清晰的定位。教育体制改革的重要着力点，就是要改革计划经济时期形成的国家包揽全部教育的模式，“破冰”志在于此。

　　改革是自上而下进行的，其特点是由中央决策设计、规划和推行的制度变革，是一种强制性制度变迁，核心就是“简政放权”。

　　简政放权，就是在加强宏观管理的同时，下放一定的权力，扩大学校的办学自主权。在当时，简政放权主要包括两方面内容：一方面是中央政府向地方政府的简政放权；另一方面是政府向学校的简政放权。这一阶段，主要在三个领域下放了一定的权力。

　　一是在基础教育领域，把管理权放归地方。改变国家包揽全部的做法，将权力重心下移，中央只是在大政方针和宏观规划方面做决定。而一些具体的政策、制度、计划的制定和实施，对学校的领导、管理和检查等，责任和权力都交给地方。

　　二是在职业技术教育领域，中等职业技术教育主要由地方负责。中央各部门办的这类学校，地方也要予以协调和配合。

　　三是在高等教育领域，政府下放管理权限，扩大高等学校办学自主权。高等学校获得的自主权，文件提出主要体现在六个方面：可以在计划外接受委托培养学生和招收自费生；可以调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；可以与外单位合作，进行科研和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；可以提名任免副校长和任免其他各级干部；具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学术交流。

　　简政放权的目的是希望形成一个既有利于政府进行统筹管理，又能调动各种社会力量参与办学的积极性，学校又有较大办学自主权的一种新型的权利与义务关系[3]。改变当时政府有关部门对学校统得过死，使学校缺乏应有活力的状况。

　　围绕着简政放权进行的探索与实践，取得显著成效。

　　一是促进了各级各类教育的发展。在基础教育领域，通过中央政府的权力下放，调动了地方各级政府发展教育的积极性。因为有了更多的自主权，一些地方政府把发展九年义务教育纳入当地经济和社会发展的总体规划中，提升了适龄儿童的入学率，改善了义务教育的办学条件，对促进基础教育的发展发挥了积极的作用。在职业技术教育领域，通过“调整中等教育结构，大力发展职业技术教育”，职业技术教育得到了快速发展。以1985年和1992年两个年度职业技术教育的发展为例，1985年底，中等专业学校在校生数为157.1万人，中等专业学校在校生人数占高中阶段在校生总数的比例为36%；而到1992年底，中等专业学校在校生数达到240.8万人，中等专业学校在校生人数占高中阶段在校生总数的比例达到49.2%。在高等教育领域，自主权的行使给高等教育的发展注入了新鲜动力，调动了高等学校发展的积极性。

　　二是确立了以政府为主体、社会各界共同办学的体制。《决定》提出鼓励各种社会团体和个人办学。我国开始探索改变单一的国有化公立学校办学体制，允许和鼓励企事业单位、社会团体及公民按国家法规和教育方针办学。基础教育领域，1986年颁布的《中华人民共和国义务教育法》吸纳了《决定》内容，提出“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量，在当地人民政府统一管理下，按照国家规定的基本要求举办法律规定的各类学校”。在职业教育领域，1986年7月，新中国成立后的第一次全国职业教育工作会议在北京召开，会议要求调动各方面举办职业教育的积极性，提出发展企业间、学校和企业间联合办学。1991年，第二次全国职业教育工作会议召开，同年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》下发，明确我国职业教育的发展方针即“采取大家来办”。在各级政府的统筹下，鼓励行业、企业、事业单位、民主党派、社会团体和个人办学，以及各方联合办学。以政府为主体、社会各界共同办学的办学体制初步发展起来。

　　二、适应市场经济体制改革

　　1992年1月18日至2月21日，邓小平南巡武昌、深圳、珠海、上海等地，在视察途中，就社会主义的本质，计划经济、市场经济和社会主义的关系，改革开放、革命与解放生产力的关系，科学技术和经济社会发展的关系等问题做了深刻阐发。对于我国改革开放中“什么是社会主义，怎样建设社会主义”的重大问题给予了解答，解放了人们的思想，坚定了人们的社会主义信念，推动了我国改革开放的进程。当年10月，中国共产党第十四次代表大会在北京举行，会议明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这标志着我国改革开放和现代化建设进入了一个新的阶段，社会主义市场经济体制的改革目标开始确立。 　　发展社会主义市场经济，解放生产力，深化改革，扩大开放，促进了经济和社会的发展，为教育的发展注入了更加坚实的物质基础，增强了教育发展的动力。同时也对教育体制、教育结构、教学内容的改革提出了新的要求，增强了教育系统自身改革的压力、动力和活力。1993年2月13日，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出“教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。”这为教育体制进一步深化改革指明了方向，确定了更长一段时期教育体制改革的总基调，标志着中国教育体制改革开始进入到适应市场经济体制改革阶段。

　　《中国教育改革和发展纲要》的一个重要突破，是提出了建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制。与社会主义市场经济体制相适应，就是要通过金融、信贷手段融通教育资金、发展校办产业和社会服务、推行后勤社会化、实行教师聘任制、通过高等学校收费制度等一系列市场化举措推进教育改革。从体制上看，改革主要指向以下领域：改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制；深化中等以下教育体制改革，继续完善分级办学、分级管理的体制；进行高等教育体制改革，主要是解决政府与高等学校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。

　　1993年至1998年，我国教育体制改革在实践中主要进行了以下探索。

　　一是高等教育管理体制改革。实际上，1985年颁布的《决定》中，已经渗透了对高等教育管理体制进行改革的思想，但进展并不明显。1993年《中国教育改革和发展纲要》发布后，高等教育管理体制改革被放到了更加重要的位置。1994年、1995年、1996年，原国家教委分别在上海、南昌、北戴河召开了三次高教管理体制改革座谈会，在改革实践的基础上，会议认真总结了改革的经验，明确了改革的思路。1998年1月，在江苏扬州召开的高教管理体制改革经验交流会上，李岚清发表讲话指出，高教管理体制改革要加大力度、加快进程，以建立起与社会主义市场经济体制以及科技进步和社会发展相适应的高等教育管理体制。会议提出了“共建、调整、合作、合并”的“八字方针”。到1998年底，全国已有650所高校按照“共建、调整、合作、合并”的方针进行了不同形式的管理体制改革，长期存在的“条块分割”、重复设置、自我封闭、服务面向单一的状况有所改变，促进了教育结构的调整、资源配置的优化，也促进了办学水平和办学效益的提高[4]。

　　二是办学体制的改革。《决定》颁布后，我国办学体制开始打破国家办学的单一体制，向着国家办学为主、社会各界广泛参与、多种形式办学的体制转换。1993年《中国教育改革和发展纲要》后，这种办学体制的探索步伐加快。各地积极贯彻和落实国家提出的要求，表现出较高积极性。到了90年代中期，民办学校数量迅速增加，办学范围从成人教育向基础教育、职业技术教育、普通高等教育延伸。截至1998年，全国由社会力量举办的教育机构达到近4万所，见表1。

　　三是教育投入体制的改革。这一阶段，以财政拨款为主、多渠道筹措经费的教育投入体制得以进一步完善，并以立法的形式得以确立，保证了教育经费的逐年增长。1998年，全国教育经费为2949.06亿元，比上年的2531.73亿元增长16.48%。其中，国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）为2032.45亿元，比上年的1862.54亿元增长9.12%[5]。

　　四是教育法制化。这一阶段，最为突出的特点是高度重视法制建设、大力推进依法管理。1995年，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国教育法》，正式确立了公立学校的法人地位，“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。”1996年，《中华人民共和国职业教育法》出台，提出“国家发展职业教育，推进职业教育改革，提高职业教育质量，建立、健全适应社会主义市场经济和社会进步需要的职业教育制度。”1998年《中华人民共和国高等教育法》发布，强调体制改革是高等教育改革的关键，积极推进高等教育体制改革。完善的法规为全面实行依法治教、促进教育改革与发展提供了法律保障。

　　三、全面推进素质教育

　　新世纪前后，中国教育进入到以人为本的阶段，强调以人的素质提高为根本宗旨来发展教育。1999年，在中共中央、国务院召开的全国教育工作会议上，中共中央总书记、国家主席江泽民在会上发表重要讲话强调，国运兴衰，系于教育；教育振兴，全民有责。必须全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义为人民服务，坚持教育与社会实践相结合，以提高国民素质为根本宗旨，以培养学生的创新精神和实践能力为重点，努力造就“有理想、有道德、有文化、有纪律”的，德育、智育、体育、美育等全面发展的社会主义事业建设者和接班人。会前，中共中央、国务院下发了《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，提出深化教育改革，全面推进素质教育，构建一个充满生机的有中国特色社会主义教育体系。以此为标志，全面推进素质教育成为教育改革的主旋律。

　　2000年2月，江泽民专门发表了《关于教育问题的谈话》，其中提到，“教育是一个系统工程，要不断提高教育质量和教育水平，不仅要加强对学生的文化知识教育，而且要切实加强对学生的思想政治教育、品德教育、纪律教育、法制教育。”这一重要讲话深刻阐明了素质教育的基本内涵。

　　2002年11月，中国共产党第十六次全国代表大会召开，确定了新世纪、新阶段党和国家的奋斗目标和行动纲领。全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会成为核心理念和行动总纲。

　　百年大计，教育为本。教育是国家最重要的公共事业之一，它要不断的适应经济、社会发展的步伐，十六大以后，围绕着以人为本，全面推进素质教育，教育体制改革不断向前推进：进一步实施简政放权，在先前简政放权已经取得一定成效的基础上，加大放权的力度，加大省级人民政府发展和管理本地区教育的权力以及统筹力度；进一步完善基础教育主要由地方负责、分级管理的体制，加大县级人民政府对教育经费、教师管理和校长任免等方面的统筹权。 　　在这一阶段，以人为本成为教育的基本出发点，教育公平问题上升到一个前所未有的高度。

　　由于历史的原因，城市和乡村教育发展不均衡问题日益突出起来。为了解决这些问题，2003年，国务院发布《关于进一步加强农村教育工作的决定》，要求明确农村教育在全面建设小康社会中的重要地位，把农村教育作为教育工作的重中之重；坚持为“三农”服务的方向，大力发展职业教育和成人教育，深化农村教育改革；落实农村义务教育“以县为主”管理体制的要求，加大投入，完善经费保障机制；建立健全资助家庭经济困难学生就学制度，保障农村适龄少年儿童接受义务教育的权利。这些改革措施体现了党和国家对解决教育公平、缩小教育差距的决心。2005年，《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》下发，提出将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》提出，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。”

　　在这些政策的推动下，我国在教育公平方面迈出了很大的步伐。到2009年底，全国普及九年义务教育人口覆盖率达99.7%，普及九年义务教育的县数占全国县数的99.5%。中央财政下达农村义务教育保障机制专项基金587亿元。免除了全国约1.3亿名农村义务教育学生学杂费和教科书费，按照小学每年500元、初中每年750元的标准，对中西部地区约1100万名农村家庭经济困难寄宿生补助了生活费。中央财政下达中等职业学校国家助学金资金预算92.8亿元，资助学生约1200万人，占中等职业学校一、二年级学生总数的近90%；下达中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生秋季学期免学费资金24亿元，约440万名学生享受免学费政策[6]。

　　四、基本实现教育现代化

　　2010年，指导未来十年全国教育发展的纲领性文件《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》发布，纲要提出“到2020年，基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的战略目标。这一阶段，以改革推动发展，以改革提高质量，以改革增强活力，成为共识。

　　以“基本实现教育现代化”为目标指向，体制改革集中在人才培养体制、考试招生制度、现代学校制度、办学体制、管理体制等几个方面。教育体制改革的核心是人才培养体制改革，突破口是考试招生制度，重点是建设现代学校制度，动力是办学体制改革，基础是管理体制改革，改革发展的保障是经费投入体制改革。

　　规划纲要发布不久，2010年10月24日，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》下发，决定进行专项改革试点、重点领域综合改革试点和省级政府教育统筹综合改革试点。

　　专项改革试点中，确定了10大任务，涵盖基础教育、职业教育和高等教育。在基础教育领域，是加快学前教育发展、推进义务教育均衡发展和探索减轻中小学生课业负担的途径等3项。在职业教育领域，是改革职业教育办学模式、改善民办教育发展环境、健全教师管理制度和完善教育投入机制等4项。在高等教育领域，是改革人才培养模式、改革高等学校办学模式和建设现代大学制度等3项。

　　重点领域综合改革试点，包括基础教育综合改革试点、职业教育综合改革试点、高等教育综合改革试点和民办教育综合改革试点。

　　省级政府教育统筹综合改革试点，目标是深化教育管理体制改革，探索政校分开、管办分离实现形式。统筹推进各级各类教育协调发展。统筹编制符合国家要求和本地实际的办学条件、教师编制、招生规模等基本标准。统筹建立健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费、保障教育投入稳定增长的体制机制。

　　2012年，中国共产党第十八次全国代表大会指出，全面实施素质教育，深化教育领域综合改革，着力提高教育质量，培养学生社会责任感、创新精神、实践能力。2013年，十八届三中全会提出，深化教育领域综合改革；推进考试招生制度改革，探索招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制；深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。

　　教育规划纲要发布后的这五年，中国教育体制改革向纵深发展。办学体制改革激发出新的生机与活力。这一阶段，国家着力推进落实高等学校办学自主权，改革职业教育办学模式，改善民办教育发展环境，提高中外合作办学水平。通过国家的“顶层设计”与鼓励试点相结合，整体推进与重点突破结合，进一步提升了公办学校的办学活力和办学水平，进一步优化了民办教育的发展环境和支持政策，民办教育发展成效显著。

　　教育投入机制改革促进了公平。“不让一个学生因家庭经济困难而失学”，这是我国政府的郑重承诺。国家不断加大财政投入力度，2012年，国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重达到4%。这一目标，早在1993年《中国教育改革和发展纲要》中就已提出，到2012年首次实现。这几年中，职业教育被作为教育投入的重点倾斜领域，对家庭困难学生进行资助。2013年，全国财政性职业教育经费达到2543亿元，与“十一五”初期相比，年均增长25.3%；其中，中央财政投入233亿元，年均增长43.6%。

　　纵观30年我国教育体制改革发展的脉络，可以发现，我国的教育体制改革呈现出渐进性、持续性、发展性的特点。其改革更多的表现为对政治经济领域改革的适应性，始终与中国的政治体制、经济体制保持着一贯性和协调性，具有显著的中国特色。而这些正是30年教育体制改革的生命力所在。未来一段时间，无论是从适应社会主义政治体制、经济体制的发展需要，从建设创新型国家和人力资源强国的目标出发，还是从满足全国13亿人民教育多样化的需求角度出发，教育体制的改革与完善都是教育发展的必由之路。

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