关于建立中等职业教育经费稳定投入机制研究

　　中等职业教育是职业技术教育的一部分，包括普通中等专业学校、技工学校、职业中学教育及各种短期职业培训等。它在整个教育体系中处于十分重要的位置，是职业教育发展的重点。国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》指出，建立职业教育经费稳定投入机制，健全社会力量投入的激励政策，完善资助政策体系。[1]教育部等六部门编制的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出，构建适应现代职业教育体系的投入机制，落实财政性职业教育经费投入，充分利用社会资本发展现代职业教育。[2]因此，系统分析我国中等职业教育经费投入的现实状况，构建科学合理的中职教育经费稳定投入机制，对充分发挥社会资本作用，推动现代职业教育发展至关重要。

　　一、中职教育经费投入及分担现状

　　1.经费投入

　　《中国教育统计年鉴》[3]相关数据表明（表1），2007年至2009年间，我国中等职业教育投入占教育投入的比例、中等职业教育财政性经费占普通高中教育财政性经费的比例均呈上升趋势，此后均呈下降趋势；2007年至2011年间，财政性中等职业教育投入占财政性教育投入的比例呈总体上升趋势，其中2010年略有下降；2007年至2011年间，财政性中等职业教育预算内生均经费逐年上升，2011年达到8361.13元，是2007年生均经费的2.18倍。中等职业教育生均经费与普通高中教育生均经费比例逐年降低，2011年中等职业教育生均经费为普通高中教育生均经费1.09倍，比2007年下降了10.66%。有学者研究表明，中等职业教育生均成本是普通高中教育的2～3倍。[4]由此可见，中等职业教育生均经费投入明显不足。

　　2.分担主体

　　目前，我国中等职业教育已建立财政拨款、家庭及个人缴纳学费、行业企业等社会力量资助、民办教育投资者投入和校办产业及服务创收等多元化经费投入渠道。根据投入总额分析，2007年至2011年间，财政性经费投入逐年提高，2011年财政性经费投入总额为2007年的2.46倍，占中等职业教育经费投入总额的比例较2007年提升了16.71个百分点，说明财政投入是中等职业教育投入的主渠道；2007年至2009年间，事业费投入逐年提升，此后又呈下降趋势。2007年至2011年间，事业费投入占中等职业教育经费投入总额的比例逐年下降，2011年比2007年下降了15.01个百分点。这主要是由于中等职业教育实行免学费政策，导致中等职业学校事业费收入减少所致；其他投入总额极低，均呈逐年减少趋势。2011年，民办学校举办者投入和企业办学拨款分别占中等职业教育经费总投入的0.79%和0.39%，比2007年分别降低了0.07个、0.37个百分点。社会捐赠投入和校办产业及服务收入仅占中等职业教育经费总投入的0.15%和0.08%，比2007年分别降低了0.19个、0.09个百分点。企业办学拨款降幅最大，其次为社会捐增投入，再次为校办产业及服务收入。（表2）

　　二、中职教育经费投入存在的问题

　　1.财政经费投入尚需加强

　　目前，我国实行“以县为主”的中等职业教育投资体制，财政性拨款分担了中等职业教育的绝大部分经费，居主导地位。中央财政对中等职业教育的投入有限，县级财政“小马拉大车”现象极为普遍。2010年以来，中等职业教育投入占教育投入的比例、中等职业教育财政性经费与普通高中教育财政性经费投入的比例均呈下降趋势，这与国家大力发展现代职业教育的部署形成强烈反差。特别是中等职业教育生均经费与普通高中教育生均经费比例逐年降低，难以满足提升中等职业教育质量的现实需求，引起社会各界的高度关注。同时，区域经济发展存在的差异导致中等职业教育发展也呈现出不平衡性，有碍国家教育公平目标的实现。

　　2.民间资本投入后劲不足

　　民间资本投入中等职业教育主要在民办中等职业学校发展上。2007年至2010年间，民办中等职业学校举办者投入总额不断加大，呈现出良好的发展势头。但从2009年起，民办中等职业学校举办者投资总额占中等职业教育投资总额的比例不断下降，这与教育部等六部门发布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出的“充分利用社会资本发展现代职业教育”目标存在明显冲突。分析其原因主要是，由于国家对中等职业教育实行免学费政策后，部分地方政府补贴仅限于公办学校，未能实现“政府购买服务”，导致部分民办中等职业学校发展举步维艰，甚至处于倒闭的边缘。

　　3.社会捐赠氛围尚待营造

　　2007年至2009年间，我国社会捐赠中等职业教育的资金总额不断提升，所占中等职业教育投资总额的比例一直保持在3.00%左右。2009年，社会捐赠总额达到3.89亿元，比2007年增长34.60%。但自2010年后，社会捐赠总额呈现急剧下降趋势。2011年社会捐赠总额仅为2.48亿元，比2009年下降36.25%。社会捐赠额度下滑，反映出中等职业学校接受社会捐赠的意识不强，接受募捐的形式和手段单一以及校友作用发挥不够等。同时，由于国家激励政策缺失，以及尚未建立中等职业教育经费绩效评价制度、审计监督公告制度、预决算公开制度等，也直接影响了社会捐赠的氛围。

　　4.行业企业投入尚待加大

　　随着我国高等教育大众化的逐步推进，人力资源市场高学历人才呈现出供过于求的局面，行业企业选拔所需人才，无需负担任何教育成本，减弱了投资中等职业教育的积极性。自2007年以来，企业投资所占中等职业教育投入总额的比例逐年降低，2011年仅为0.39%，比2007年下降近4成。同时，政府相关部门对现有企业职工培训等政策的实施缺乏有效的监管，多数个体、私有企业未能“按职工工资总额提取一定的比例用于职工培训”。[5]现行政策法规难以调和企业资金的盈利性和教育事业的公益性之间的矛盾，企业参与公办学校办学的信心不足。[6] 　　5.中等职业学校筹资机制缺失

　　多数中等职业学校只充当了教育经费的被动接受者，对现有设施设备利用不够，服务社会能力不强，自身“造血”机能缺失。2007年至2011年间，中等职业学校的校办产业及服务收入占中职教育投入的比例逐年下降。2011年仅为0.08%，不及2007年的一半。多数中等职业学校未能结合自身优势，积极开设融学生实习实训及生产经营为一体的校办产业。部分学校即使开办了校办产业，也由于未能妥善处理学生实习实训与生产经营的关系，经济效益也不尽理想。多数中等职业学校尚未建立专业教师有偿服务社会机制，或部分收益只归属教师个人所有，未能达到缓解中等职业教育经费紧张问题的目的。

　　三、构建中等职业教育经费稳定投入机制

　　1.合理确定分担主体

　　1986年，美国教育经济学家Johnstone提出教育成本分担理论，[7]认为非义务教育成本应由政府、社会（包括企业）、学校和个人及家庭共同分担。我国中等职业教育属于非义务教育，但溢出效应明显，具有准社会公共产品属性。根据“收益支付”原则，中等职业教育成本理应由政府、行业企业、社会和个人及家庭共同分担。根据“能力支付”原则，可以将分担主体分为主要承担者、次要承担者和适当承担者。基于我国中等职业教育的公益性和社会吸引力较弱的现实，政府理应成为主要分担者；企业及社会基于其收益性，理应成为次要分担者；基于中等职业学校具有经济实体的性质，应该成为适当分担者；尽管中等职业教育的接受者也属于受益者范畴，但由于个人或家庭多为弱势群体，应适度减免其分担部分。

　　2.加强政府分担职能

　　在中等职业教育投资分担体系中，政府不仅是重要分担者，也是投入政策的制定者和体系运行的统筹者。教育部等六部门发布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出，“通过调整优化财政支出结构、加强规划、制定标准等措施，加大各级政府对职业教育的投入”。各级政府应以此保证自身所担负的投资责任，当好政策的制定者、践行者和维护者。政府投资应主要用于加强中职教育基本设施建设、专业建设和教师队伍建设，加大重点领域和薄弱环节的投入，不断强化机制运转。各级政府应严格落实《职业教育法》的有关“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准”要求，尽快制定相关投入标准，且随年度物价指数变化情况进行合理调整，以此增强政府“预算约束力”，切实发挥中等职业教育投资的主体作用。

　　3.拓展经费投入渠道

　　世界发达国家经验表明，行业、企业、社会团体等投资职业教育，不仅是对政府财力的有效补充，还可有效促进职业教育更加关注相关者的利益。按照2014年6月召开的全国职业教育工作会议精神，应尽快建立企业家、慈善家捐助中等职业教育制度，加强捐赠典型案例、社会效益的舆论宣传，营造社会捐赠中等职业教育的氛围。中等职业学校可按捐助额度给予各种纪念性回馈。比如，按捐赠人姓名修改校名、命名学校建筑物名称等，以此吸引更多的社会捐助。也可以借鉴发行体育彩票的方法，面向社会发放“中等职业教育”彩票，建立社会募捐机制。[8]通过完善相关政策，鼓励社会各界通过资金、土地、装备、技术、人才等多种要素投资中等职业教育。通过完善财政贴息贷款等制度，支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办职业教育，不断扩大中等职业教育发展规模。

　　4.强化学校创收功能

　　中等职业学校具有专业优势、设备设施优势以及人才优势，为实现创收奠定了坚实基础。学校领导层应转变单一招收初中毕业生实施学历教育的观念，发挥专业优势，主动与科研机构、行业企业、社区街道等合作，构建融学历教育、技术推广、扶贫开发、劳动力转移培训和社会生活教育为一体的新型办学模式，不断增加规模效益。为行业、企业等搞好服务，以推广高新技术获取回报；发挥设施设备优势，在保障正常教学需要的前提下，将学校开办的实习工厂（农场）、各类实习和实训基地等面向全社会开放，提高使用效率，获取部分收益；发挥人才优势，面向全社会开展技能培训及学历教育服务，以期收到“以短（短期培训班）补长（中职学历教育）”效果。发挥与行业企业联系紧密的优势，组织开展劳务输出、劳务中介等工作，实现经济效益与社会效益的有效统一。

　　5.完善学生资助体系

　　为促进中等职业教育发展，欧盟有22个成员国通过建立免收学杂费制度对接受职业教育的学生进行资助。部分国家还为接受职业教育的学生和家庭提供各种福利补贴，有效刺激了社会对中等职业教育的需求。[9]目前，我国已初步形成以减免学费、发放助学金为主，以校内奖学金、顶岗实习获取报酬等为辅的中等职业学生资助体系。但总体看来，中等职业教育仍然缺乏足够的社会吸引力，中等职业学校“招生难”问题极为普遍。为完成《现代职业教育体系建设规划 （2014-2020年）》提出的中等职业教育发展目标，应尽快健全公平公正、多元投入、规范高效的中等职业教育资助政策体系，建立补助标准动态调整机制，完善以直补个人为主的资助经费支付办法和监督检查机制。在此基础上，按机会成本或生活费支出数额对接受中等职业教育的学生再给予适当补贴，以此引导更多的人接受中等职业教育。

　　6.实施法律规制保障

　　我国《职业教育法》等法律规制明确规定了职业教育实行多渠道投资体制，但各级政府之间、企事业单位和其他社会团体所应负担比例尚无具体规定。世界发达国家实践表明，健全的法律体系是构建职业教育经费稳定投入机制的基础和保障。例如，美国通过颁布《国防教育法》《职业教育法》等法律法规，对政府和私有企业资助职业教育的责任进行了规定，保障了职业教育对经费的需求。借鉴国外经验，我国应尽快出台相关法律规制，对中等职业教育经费来源、渠道以及各分担主体的责任进行强制性规定，使中等职业教育经费投入和使用的各个环节均有法可依。同时，政府有关部门要加强对现有法律规制落实的检查工作，督促各投资主体履行责任，保障各主体投入落到实处。督促中等职业学校强化经费使用信息公开工作，努力减少各种浪费现象，提高有限资金的使用效率。

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