论文关键词:美国学区 集权管理 分权管理 发展态势
论文摘要:在过去几十年中，美国学区管理中的权力分配随着时代的发展而逐渐变化，促成了学区管理由集权管理到分权管理的发展态势。
学区是美国公共教育管理体系中的基本行政组织，它管辖着若干个学校。学区管理中权力分配的变化与发展直接影响着学区内学校及教师的发展。本文拟从由权力分配方式角度讨论美国学区管理的特征及其发展态势。
一、美国地方学区管理权力所涉及的领域
涉及到学区管理的权力领域主要包括:主要由学区管理人员掌控的权力;主要由校长掌控的权力;主要由教师掌控的权力以及教师和管理人员共同掌控的权力(见图1)。学区管理中的重大事务主要由行政管理人员决定;学校设施维护方面的事务主要由校长决定;课外作业及留级升级方面的事务由教师决定;校庆及福利等方面的事务由管理人员和教师共同决定。学区内最重要的决策主要涉及到办学宗旨、课程设置及教师发展，在强调民主权力的学区这些都属于共享权力范畴。
美国学区管理中的权力分配曾经是当地的政策问题，20世纪大半个世纪以来，地方学区更强调集权管理，但在过去的10至20年间，一些州，如堪萨斯州和肯塔基州，采取了以学校为本的管理政策，呈现出一种由集权管理转向分权管理的发展态势。
二、集权管理
在美国的学区管理中，集权管理描述的并不是各个学区管理中权力分配的具体情况，但它从一定程度上反映了权力分配的总体状况。不同的地方学区集权的表现形式及集权特征并不一致，形成集权管理的因素各异，集权程度也因所需要作出决策的领域的不同而有所差异。
(一)集权表现
美国地方学区的权力分布因各州各学区而异，并不存在绝对集权的学区，只是各个时期各学区集权的具体程度不一样。就集权的领域而言，各个时期学区集权的领域也存在差异，各个学区的表现形式也存在不同。当然，集权表现形式也存在共性，这可以从民众反应比较强烈的一些事项中反映出(见表1)。
第一，决策方面。在美国，民众的民主意识比较强，参与决策的欲望较高，而普遍认为学区的决策方式单一，代表性不足。在学区只有领导阶层才能作出决策，关键性决策中代表性很强的教师被排除在外，教师的利益不能较好地得到维护。此外，由于美国的地方学区有权征税，学区内的纳税居民也希望自己能
参与学区的重大决策，以维护自己的利益。虽然学区董事会成员中不乏纳税居民，但数量有限，而且并不一定能真正代表纳税居民的心声反映百姓的诉求，再者，在董事会决策过程中并不一定具有真正的发言权。
第二，交流沟通方面。美国地方学区集权主要体现在沟通渠道和沟通时效上。由于交流与沟通的渠道是单向的、自上而下的，致使信息不能很好回流，许多利益诉求得不到倾诉与体现，信息经过学区各级传递后，管理者可能将信息过滤;由于教师排除在关键胜决策之外，他们也会对校长的意见持保留态度。很多意见得不到及时沟通，也会延误处理与解决问题的最佳时机。
第三，管理结构方面。美国地方学区由于大多数专业人员不能参与关键性决策，僵化的自上而下的组织结构不能有效地处理各种事件，尤其是突发事件。由于校长和教师的权力受到一定的限制，他们无法对学生提出的需求在较短的时间内作出恰当的反应。而事件处理不当造成的不良后果往往又由基层人士负责，这无疑加重了他们的工作负担，降低了工作效率。
(二)集权特征
1.集权的表征
美国各州地方学区的集权程度和集权表征有差异，不同学区的督导对学校的控制与监督不一样。有些督导非常严格地控制着校长的活动，而另外一些督导则相对民主。地方学区内各校长对教师的控制与管理也不一样。总体来看，在较为集权的学区表现出了金字塔状的组织文化特征，即权力集中在组织的上阶层。当金字塔从底部向顶部移动时，人员的数量减少，但被赋予的权力增多，而当金字塔从顶部往底部移动时，人员的数量增多，但被赋予的权力减少(见图2)。
2.集权方式
金字塔状集权学区组织结构使督导拥有一定的权力对校长进行严格的控制。早在1987年彼得森就
将督导与校长的关系划分为监督、输入、输出、行为、选择性社会化、环境等六种控制机制，反映出督导集中自己权力的不同方式。校长又模仿督导的方式，形成类似的控制方式。而学区督导对校长的控制以及校长对教师的控制从一定程度上反映了学区集权方式，形成一种集权式组织文化。学区集权方式归纳为六种类型(见表2)。
(三)影响集权的因素
决定和影响着美国地方学区集权的因素很多，包括社会方面、政治方面、文化传统方面、经济发展方面和法律制度方面等，归纳起来主要有以下几种:
1.古典理论的影响
古典理论认为:效率是衡量生产力的唯一尺度;人的行为是理性的;工作应该分成多个构成部分并接受高度监督;为确保较好地管理，统一的政策、规则和规范是必要的;人不是生来就喜欢勤奋工作的;为建立一个共同的目标，并较好地协调完成目标，权力的等级制是必要的。这种规范化的理论影响了工业部门和商业部门的组织形式，也影响了教育领域的组织形式。在这种理念指导下，集权是一种理想的组织形式，
20世纪早期，古典理论影响了一些城镇学区管理模式的形成，并被当作在教育改革中有创新精神的成功典范。古典理论倡导的这些理念符合工业
时代教育发展的要求，有利提高教学效率和教学成果。
2.联邦和州的法律制约
在布朗对托皮卡董事会诉讼案中，布朗赢得了胜利，该董事会受到制裁，使更多的董事会和督导害怕被起诉或被州政府制裁，20世纪60年代到70年代期间，许多学区变得更加集权。联邦政府和州政府在一些领域所制定的法律法规(如涉及民权的法案以及残疾人权益方面的法案)，促使督导和学区董事会采纳了规范行为的制度与政策。在规范教师及其他底层人士行为的同时，也限制了他们的行为活动空间与权限，这在一定程度上限制了他们的自主决定权。
3.州政府的行政干预
在美国，各州的宪法允许并要求立法部门和教育部门对地方教育进行控制。这种控制，随着20世纪80年代政治改革压力的增强而上升，州立法部门和教育部门的干预使学区管理结构更趋于集权化。促进学区合并的法案就是一个典型的例子。这些法案使学区数量更少了、规模更大了，学区合并使州教育部门与地方学区的关系变得更具可控性。复杂的立案程序、财政控制以及课程指示都激励着集权管理，同时也激励着聘请能较好地实现这些功能的专家。
4.价值观与办学理念的转变
教育公平与教育质量之间的矛盾使学区董事会和督导担忧会失去对教育的控制。倡导教育公平的人认为教育具有公益性，任何公民都有权接受教育，学区董事会和督导应该确保每个公民都享有接受教育的机会以及教育过程中的均等学习机会;而提倡保证教育质量的人则认为学区董事会和督导应该确保学区的教学质量，为学生的未来发展打好基础。观念上的差异与矛盾影响着学区的价值观与办学理念。价值观与办学理念的动摇使董事会和学区督导感到自己的权威受到威胁，进而加强对学区教育的控制。
三、分权管理
分权是在20世纪五六十年代一些大城市学区的学生类型越来越多元化的背景下发展起来的管理理念。分权与自由联系在一起，并且已经得到了广泛的支持，在美国分权理念多次被用来解决少数民族提出的代表性不足问题。近年来，由于政治变化及专业发展原因，学区居民干预教育事业的意愿加强，使得分权管理进一步发展。分权有利于开展校本研究，有利于促进教师专业成长，虽然各个学区在分权管理的表现形式上与分权管理发展的动力上有所差异，分权管理也不能反映权力分配的具体情况，但在过去几十年中，美国学区分权管理的发展态势仍在上升。
(一)地方学区分权管理的发展态势
美国地方学区分权管理从董事会成员的产生方式和人员分布方面得以体现。学区董事会成员通常以两种方式产生，即:选举和任命。近年来，任命方式产生的做法越来越少了，这主要是因为一些选民认为被任命的董事会成员对学区的需求很少给予回应和满足。1992年，唯一一个不准以选举方式产生董事会成员的弗吉尼亚州改变了这一相关法令，到21世纪初，93%的学区董事会声称其所有成员都是由选举产生的。学区董事会成员90%是非党派分子，基本不带政治色彩，候选人之间很少发生竞争。成员中约8%的人是亚裔，4%的人是拉丁美洲人，大约犯%是女性。
学区分权管理的发展态势还体现在学区董事会成员结构方面。在二十世纪上半叶很长一段时期内，董事会成员主要是白色人种男性人士，在社区往往拥有强大的政治影响力，在一些知名的社区更是如此。在1989年有94%的董事会成员是白人，至2001年下降到86%，非白种女性成员比例上升到40%。
(二)地方学区分权管理的发展动力
美国地方学区分权管理的发展有其内在的动力。
第一，实施分权管理可以增强决策的弹性。决策的弹性体现在决策的灵活性和快捷性两方面。由于董事会组成结构的变化，可以使董事会成员更具代表性，有利于体现民众对教育的要求，使董事会的决策更具适用性和灵活性。学区实施分权管理可以增强教师的权力，有利于教师了解学生的需求并及时予以适当满足。对于学校而言，实施分权有利于灵活地作出决定进行适当的变革，以便更好更快地应对社区发展提出的新需求。因此，无论社区居民、教师还是校长都渴望获取更多的实权，尽力推动学区分权的发展。
第二，实施分权管理可以更有效地利用
人力资源。通过分权，学区员工手中获得了更多的权力，可以灵活地处理各种事情，提高他们的工作效率。工作效率高的职员容易得到学区领导的赏识，而领导的赏识又可以转化成一种动力，促成的良胜循环有利于他们充分地发挥自己的才能，贡献自己的力量。这种能够较好地体现自己价值的工作环境是学区职员所需要的，所激发的工作效率和工作效能也是学区领导所期望的。
第三，实施分权管理可以确保决策在问题处理中更有针对性。分权管理使处于权力金字塔底层人员获取更多的权限，在面对学生、家长要求和出现新问题时可以根据具体的情况作出及时的反应，提出有针对性的解决方案。
第四，实施分权管理体现了美国人民的理想价值观。在美国人的价值观中自由与民主分别居于第一位和第二位。美国人民不能容忍自己的自由权力受到限制，也不能容忍自己应该享受的权益受到削减。在没有足够自由的环境里他们要争取自由，以享受更多的权益，在自己权力受到限制的情境下，他们会奋力争取更多权力。在这样一个国度，学区集权管理制度无疑会受到民众的质疑和挑战，受到地方学区内民众的抵制，而分权管理制度则会受到民众的拥护，在民众的支持与推动下，学区分权管理发展显然不乏动力。
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