摘要：义务教育是整个教育过程中的起点教育,也是实现教育公平的基础。区域推进是义务教育均衡发展的重点,也是正在探索的领域。通过研究湖北省潜江市义务教育发展失衡的现状及政府决策,在实证分析和理论分析的基础上提出了相关对策和建议。
关键词：县域义务教育；均衡发展；政府决策
起点公平与机会均等是最大的社会公平,其中最重要的又是公民受教育权力的平等。义务教育的均衡发展是实现教育公平的基础和最直接体现,党中央国务院对此给予了极大重视。2005年5月,教育部专门下发了《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》,新颁布的《中华人民共和国义务教育法》也有相关条文,党的十七大报告也提出：“优化教育结构,促进义务教育均衡发展”。本文选取湖北省潜江市作为个案进行重点研究,深入分析义务教育非均衡发展的现状及当地探索的新模式,提出了相应建议,以期对全国范围的县域义务教育均衡发展有所启示。
一、关于县域义务教育均衡发展的理性认识
由于地区间政治经济发展存在差异,义务教育发展非均衡的现象比较严重,主要表现在办学条件、经费投入、师资水平、教育质量等方面。2009年新上任的教育部部长袁贵仁在全国推进义务教育均衡发展现场经验交流会上强调：“各地要把义务教育作为教育改革与发展的重中之重,把均衡发展作为义务教育的重中之重。”
教育均衡主要表现在三方面：区域之间,即城乡之间均衡发展的问题；学校之间,即同一区域内不同学校间均衡发展的问题；群体之间,即关注弱势群体的教育问题。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。它的均衡发展不等于平均发展,而是要合理配置教育资源,尽可能缩小区域间、学校间的差距,让所有处于义务教育阶段的孩子享有社会给予的平等教育。
县域教育主要是以义务教育体系为支撑,这就使得县域义务教育的均衡发展更具紧迫性。因为地理位置、自然条件、经济基础等相差不大,县域内各乡镇经济发展相对平均,因此,以区域推进为重点优先实现县域内义务教育的均衡发展比较符合我国当前的实际,县域义务教育成了推进义务教育均衡发展的主阵地。
二、县域义务教育发展失衡的主要表现及原因
地处江汉平原的潜江市是一个面积2004平方公里,人口101.5万的县级市,现有义务教育阶段学校147所（119所在农村）,在校生9.51万人,在编教师6869人。由于各地义务教育起点很不相同,义务教育发展呈现出严重不均衡状况。
（一）办学条件不均衡
在现有教育体制下,教师工资、教育工作经费等给地方政府带来了很大压力,义务教育均衡发展的公共财政体制保障机制难以建立。虽然潜江市财政对义务教育经费投入不断增长,但仍不能满足发展需要,特别是对农村中小学的投入明显不足。城镇中小学大都配置了实验室、图书室和
远程教育设施,基本能满足平时的教育教学需求。而农村中小学条件十分落后,基本上没有任何教学辅助设施,有的村小甚至没有运动场。
（二）师资配备不均衡
潜江市的教师配备存在学科结构和年龄结构失衡的问题。在村小等学校,英、音、美等学科教师严重不足,有些学校甚至没有小学科的专职教师。以熊口学区为例,现有2所中学和6所小学,2所中学应配小学科教师18人,实有10人；6所小学应配小学科教师48人,实有15人。据调查统计,潜江市30岁以下的中小学教师只有608人，城区学校教师平均年龄在40岁左右,而乡镇教师平均年龄在45岁左右。
（三）生源分布不均衡
随着经济发展和生活水平的提高,家长都希望自己的孩子能享受最优质的教育,从过去的“有学上”到要上个“好学校”转变。农村学生开始向城镇学校流动,城区薄弱学校学生开始向优质中小学流动。一些拥有优质资源的学校无序招生、盲目扩班,而有的学校学生流失严重。以园林城区为例，据测算园林四小每学期应招120人左右,由于不少学生流向邻近的物探小学和市实验小学,实际只能招到10人左右，目前在校学生仅剩100多人。
三、推进县域义务教育均衡发展的改革尝试
湖北省2009年起实施“义务教育均衡发展行动计划”,潜江市是实验区之一,当地政府从调整学校布局入手,以改善薄弱学校办学条件为突破口,为义务教育均衡发展探索出了一条新路———“区域一体化办学”模式,即以“联校办学”为主体,以“城镇教师支教”、“城乡学校结对帮扶”为依托,按地理位置、生源范围将一所优质中小学与附近薄弱学校联结成共同体，形成一校多点办学的形式,在办学条件、师资调配、教育教学管理、生源分配等方面统筹兼顾、资源共享。
以园林办事处马家台小学为例,这是一所城郊村小,办学条件差,师资力量薄弱,大批学生流向附近的市实验小学。潜江市教育局根据“区域一体化办学”模式把市实验小学与马家台小学进行合并,马家台小学更名为“潜江市实验小学马家台校区”,由实验小学校长任法人代表全面负责两个校区的管理，每个校区分别安排一名副校长负责日常工作，实验小学派出一部分教师到马家台校区支教，分校区在作息时间、校本教研、校园文化建设等方面均与主校区统一要求。经过调整，马家台小学的办学水平上去了，教师的自信心增强了，流失的学生又回来了。这种发展模式在扩大优质教育资源覆盖面的同时，使区域内薄弱学校教师的学科结构、年龄结构得到了整体优化，也解决了生源分布不均的问题。
四、关于县域义务教育均衡发展的思考及建议
促进城乡义务教育的均衡发展,维护教育公平是当前我国教育事业改革发展的重点和难点。“区域一体化办学”模式有效化解了办学条件不均衡、师资配备不均衡、生源分布不均衡等问题,推动了潜江市义务教育的均衡发展,但由于这种模式还处在探索阶段,仍存在一些问题。
（一）领导流动的问题
在“联合办学”中,分校区的校长现在只在自己的校区任副校长,却仍承担校长的工作,工作量没有减轻,行政级别却降低了,这势必会给这些校长带来思想包袱。主校区派出一名中层领导到分校区挂职副校长,在学校管理、教师教学方面对分校区进行指导。但这部分人以后回到主校区行政级别该如何划定,是仍按以前的中层领导对待还是升到在分校区担任的副校长级别呢？这就需要教育行政部门建立健全学校流动领导的考核和评价机制,从制度上进行明确规定,从经济上给予切实保障。
（二）教师支教的问题
在这种模式下,同一区域内将优质中小学教师或短缺学科教师按照“一师任两校、兼职走教”的形式定期下派到薄弱学校任教。但该如何调动这部分教师的积极性？教育行政部门应建立教师资源优化配置的管理机制和保障机制,给这部分教师发放适当的支教补助,在教师职称、评优评先等方面优先考虑这些教师。这部分教师到分校区上班,路途较远,学校还应落实好他们的交通问题。
（三）学生寄宿的问题
随着人口出生率下降,生源逐年减少，有些地方教学资源闲置，潜江市对学校布局进行了调整。目前，在相同的服务半径内，有的地方需步行十余公里才有学校，导致部分小学生上学较远的问题。同时，由于农村留守儿童较多，在家中疏于看管，容易出安全问题。教育行政部门应考虑完善一批农村寄宿制小学，安排专职生活老师，解决这部分小学生上学远和留守儿童管理难的问题。
（四）薄弱学校发展的问题
政府在对城镇和农村薄弱学校加大改造力度,保证学校资源配置基本均衡的同时,薄弱学校也不能坐等教育行政部门的资金投入和政策扶持,学校发展更多的还是要靠自己,如寻求社会力量和校友的资金支持；重视师资队伍的培养提高,有计划地选送教师培训,提高教师素质。
推进义务教育均衡发展是个长期而艰巨的过程,县域义务教育的均衡发展是其中的重要内容。我国县域义务教育均衡发展只靠教育领域内的调整是远远不够的,还需要相关的社会制度、政策机制予以保障。要建立完善“以县为主”的农村义务教育经费保障机制和农村义务教育均衡发展督导评估机制,逐步推进县域义务教育的均衡发展,进而实现全国范围内的义务教育均衡发展。
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