学前教育不公平的社会表现、产生机制及其解决的可能途径*

　　［摘要］不公平是一种历史现象、区域现象和复杂现象，我国当下学前教育不公平表现在质和量两个方面。从量的方面来看，表现为地方政府投入经费的不平等、城乡学前教育发展的巨大不平衡、教师身份工资的不平等；从质的方面来看，表现为教育内容、师幼互动和课程选择中的巨大不公平。导致学前教育不公平的根本原因主要有两个：一是社会经济、政治、文化、制度设计的城市偏向与东部偏向，一是政府对学前教育由来已久的忽视和学前教育研究界的封闭孤立。解决学前教育不公平问题主要一是依靠政府建构横纵联通的幼儿教育管理体系与财政投资体系，在区分教育效率与经济效率的前提下明确政府与市场的责任边界，二是依靠学前教育研究界加大对学前教育不公平的研究力度，并勇于承担时代赋予的社会责任，积极主动地运用自身的研究成果影响政府的决策，促使政府改变对学前教育的传统观念，提高政府有关学前教育决策的科学性与合理性。

　　［关键词］教育公平；学前教育公平；学前教育不公平；教育政策；教育制度。

　　随着中国经济体制改革的逐步深入，社会异质性的发展超过了同质性的存在，社会越来越分化为不同的阶层，且阶层与阶层之间的距离与鸿沟越来越大。社会不公平的现象越来越突出，[1]其中教育不公平日益受到人们的关注。本文拟从社会学的视野出发，关注学前教育中的不公平现象，并试图厘清以下问题，即学前教育不公平现象的社会属性、社会表现与社会机制，以及走向学前教育公平的可能途径。

　　一、学前教育不公平的社会属性。

　　与“平等”不同，“公平”是一种质的规定性，属于规范性概念，是对用正义原则对教育资源进行分配的过程与结果的价值判断。从社会变迁的角度出发，不公平从来不是一种当下问题，而是一个历史问题；从社会差异的角度出发，不公平不仅是一个区域性问题，也是一个总体性问题；从社会政策的角度出发，不公平往往与社会宏观结构、政治民主程度紧密相关。

　　（一）不公平是一种历史性现象。

　　在当下社会中，学前教育中的不公平现象已经非常突出，既有东西部、城乡幼儿在接受学前教育时所表现出来的起点上的不公平，也有同一地区内部表现在不同阶层、家庭背景上的过程不公平与结果不公平。这种不公平从其形成来看必然是特定历史阶段与文化脉络的伴随物，与特定时代的社会生产力发展状况、时代精神以及大众的文化觉醒程度密切相联。正是因为其产生的历史阶段性与历史特殊性，在直面学前教育中的诸多不公平问题时，我们不能用一种当下的思维来对待有历史积淀的问题，而必须将其放置到历史语境以及一个长时段的历史脉络中去，追问其诞生的源头、演化与裂变，才能深刻地认识其产生的根源。

　　（二）不公平具有地域差异性。

　　教育公平是一种普世的价值诉求，但在不同的国家、一个国家的不同地区，公平诉求的层面与内容是不同的，具有地域差异性。我国当下学前教育中的不公平就具有较大的中国特色，既与教育资源总量不足有关，又关乎地方投入的不均衡，表现出一种复杂的地区差异性与分化性。譬如在西部欠发达地区以及农村，幼儿基本的受教育权还没有得到满足，还有大量的孩子因为交不起学费而上不起幼儿园。而在东部发达地区，学前教育的不公平越来越表现为一种教育过程的不公平，即课程内容、师幼互动、幼儿园教育质量等方面的不公平。

　　（三）不公平是一种复杂性现象。

　　公平问题关乎社会生活的方方面面，单从任何一个方面出发来探讨都不可能揭示其真相。在学前教育领域，不公平由来已久，是一个从宏观到微观的系统问题。从某种意义上来说，学前教育现实中所存在的不公平都是某种经济关系的表现，教育的不公平程度与受教育者所处的社会经济阶层之间出现了越来越明显的对应现象，处境不利阶层的幼儿成为教育不公平的最大受害者。此外，学前教育不公平不仅包括作为受教育者的幼儿的不公平，也包括作为教育者的教师的不公平，后者目前在整个教师系统中处于一种十分劣势和边缘的地位，她们在社会生活中的不公平处境在很大程度上影响了幼儿受教育权的公平获得。

　　二、学前教育不公平的社会表现。

　　学前教育的不公平深深地扎根于学前教育系统内和学前教育系统外。从学前教育与教育、社会的关系来看，学前教育处于一种双重边缘化、极其不公平的状态中，既无法与义务教育、高中教育、职业教育相比，更无法与社会经济、公共卫生等部门相提并论。

　　（一）表层：“量”的不平等。

　　1.地方政府投入经费的不平等。

　　政府对幼儿教育的态度反映在其财政安排上。2004年，北京市幼教专项经费为300万元，河南省为30万元，吉林省为20万元。[2]可见，不同地区的地方政府在财力上有较大的差异，其投入学前教育的经费总量有着明显的地区差异。又如2003-2007年，张家港市政府为学前教育共投入了2亿4100多万元，[3]而同为县级市的山东利津县每年投入的经费仅为50万元。从总量来看，两地不可同日而语。不同于义务教育的强制性要求，许多地方政府在承担幼儿教育责任时往往不够积极，这种不积极在转型期尤其明显。以生均成本为例，比较发达地区与欠发达地区地方政府教育经费投入的差距，高等学校为3.9倍，中学为7.3倍，小学为8.8倍。[4]可见，越往基础教育阶段，差距越大，学前教育阶段的差距甚至达到几十倍。还有一些地方政府对市场经济盲目乐观，认为学前教育的最好归宿就是市场化，他们或以财政困难为由，或以推进公平为由，将有限的政府投入缩减到最小限度。

　　2.城乡学前教育发展的巨大不平衡。

　　在发展学前教育上，我国采取的是地方负责的原则，中央并没有专门的幼儿教育经费，各地地方政府较多地将有限的学前教育经费投入到城市幼儿园的发展中，而且是数量极少的由政府或教育部门举办的幼儿园。这些幼儿园原本条件就很好，再加上每年有政府的投入，幼儿园的发展进入了良性循环的状态。而与此相反，农村幼儿园多为集体投资，教育经费主要靠收费解决，缺少稳定的经费来源，加之经济发展的地区不平衡，有些地方每学期所收经费极其有限，致使幼儿园的发展每况愈下，进入了恶性循环。更为不公平的是，有些附属于中心小学的幼儿园甚至成为了小学的校办厂，幼儿园的收费大部分被用来补贴小学教师的福利，从而使农村幼儿园的发展举步维艰，教师流失现象严重，保教质量越来越差。

　　3.教师身份工资的不平等。

　　与中小学教师相比，幼儿教师一直是一个“另类”，她们拥有教师的称号，却享受不到教师法的保护，享受不到作为教师的很多权利。在幼儿教师群体内部，由于身份编制的不同，同工不同酬的现象也大量存在，严重影响了在聘教师的工作积极性。此外，大量的集体园、民办园和村办园教师几乎都是清一色的非公办教师，在编教师的数量极其有限。据统计，2000年全国共有幼儿教师14.4万人，其中公办教师占29.6%，集体园教师占31.1%，民办园教师占16.7%，其他园教师占22.6%。[5]大量的非公办教师的存在使得幼儿教师很难享受到作为教师的权利，体验到人民教师的光荣与神圣。据山东省调查，2001年全省有6.8万农村户口的幼儿教师，工资300元以上的占29.29%，200-300元的占20.22%，100～200元的占35.47%，100元以下的占15.02%，尚有1万余名农村户口教师月工资不足百元，[6]足见农村幼儿教师待遇之极低。

　　（二）深层：“质”的不公平。

　　量的差异只是教育不公平的外在层面，最深层的不公平是无法用数量关系来加以衡量的，它潜隐在人类意识的深处，会深深影响教师的职业选择、工作责任心以及幼儿的受教育过程。从科尔曼的公平理论来看，资源配置的公平只是一种起点的公平，真正的公平还应包括过程的公平，即课程内容的公平和教育结果的公平。学前教育的不公平由此不仅仅是一个数量意义上的资源占有和分配问题，也是一个关乎教育内容、师幼互动和课程选择的问题，甚至是一个关乎儿童的日常生活组织方式、语言表述风格和学校适应的问题。[7]

　　有研究者采用随机抽样的方式对上海市12个区13所公办幼儿园家长进行问卷调查，发现学前教育公有资源的分配存在不公平现象，优质教育资源基本被社会强势群体占有，他们的家庭收入和受教育程度高，而且户口大多在本地，享受着高质量的公有学前教育资源；[8]而一些弱势群体的家庭收入低，受教育水平低，享有的社会资源有限，没有能力为孩子选择优质幼儿园，而且主观上也没有去为孩子争取优质教育服务。[9]可见，家庭的社会经济地位在很大程度上决定了幼儿就读园所的水平，社会分层与教育分层之间的对应性早在学前教育阶段便已开始。这种对应意味着优势阶层家庭的幼儿不仅可享受到数量意义上的优质社会资源，而且可以享受到质量意义上的高素质师资、发展适宜性的课程、深度参与活动等稀缺的文化资源。就读于不同质量水平的幼儿园，使幼儿获得的是完全不一样的教育起点、教育过程和教育结果。综合而言，幼儿教育中的不公平最终是以幼儿的发展为代价的，这种现象进一步验证了教育的筛选功能，这种筛选早在幼儿园阶段就已开始，它会长远地影响孩子的一生。

　　三、学前教育不公平的社会机制。

　　学前教育中的不公平远非一种独立现象，而是一种伴生现象，它是社会不公平的直接后果。学前教育中的诸多不公平并不是一日形成的，它既来源于自然的差异，更来源于社会的差异，尤其是制度安排、资源配置与政策的差异。

　　（一）制度与政策层面。

　　1.政策设计中的城市偏向。

　　我国自建国以来采用苏联学者发明的“原始积累”方法，通过掠夺乡村剩余来补助城市的发展，反映在教育中，就是通过普遍征收教育费附加，将从乡村获得的财富集中投放到城市教育发展中，而乡村则实行“人民教育人民办”，通过集体集资的方式募集教育经费。我国当下学前教育发展中普遍存在的城乡之间的各种不公平就是这一政策的直接后果。

　　政策设计中的非均衡取向使得东西部、城乡之间在自然条件、经济发展上的不均衡进一步转化成社会资源、社会资本上的不均衡。与此同时，对于政策一无所知的城乡百姓心安理得地建立起了不同的自我认同与社会认同，以为农村人与城里人的差距在于自然的因素而非制度的设计。当人们将人为的制度设计所造成的学前教育发展上的不公平默认为自然条件差异下的不公平时，就会较多去考虑不公平现象的合理性一面，而不会诘问不公平现象的合法性困境与合法性危机。[10]

　　2“。效率优先，兼顾公平”的社会选择。

　　改革开放初期，我国主张的是“不争论，发展才是硬道理”“允许一部分人先富起来”，90年代后期又提出了“效率优先，兼顾公平”的原则，明确了公平不能“优先”的态度。在这一原则的导向下，新的解释模式逐渐形成，新的行动方案也粉墨登场。因为有这一原则，地方政府就可以将有限的教育经费投入到公办优质幼儿园中，因为这样可以迅速提升窗口形象，提高政绩；因为有这一原则，一些财政比较困难的地方政府才会选择将公办幼儿园整体卖掉，用这笔经费来发展地方的基础性设施，补充义务教育的财力不足；因为有这一原则，中心小学才会心安理得地将附属幼儿园的收费用于小学老师的福利支出。在以上各级政府的所作所为中，“效率优先，兼顾公平”已经演变成为“效率优先，不顾公平”。尤其需要注意的是，所有这些行动方案所造成的不公平后果都是由弱势阶层来承担的，他们成为了社会进步的理所当然的牺牲品，政策的导向使他们原本就危机重重的受教育状态更充满了不确定性。

　　3.低重心的分权制学前教育投资体制。

　　我国现行的学前教育公共投资体制属于低重心的分权型体制，即国家把学前教育公共投资的责任几乎完全推给了地方，由地方政府根据自己的财政状况来决定对学前教育的投入。这致使学前教育阶段公共投资的责任被层层下放，直达县、乡（镇）、村等基层地方政府，省和中央的财政支持非常稀少。学前教育公共投资格局财政分割的纵向性太强，缺少横向意义上的互补与转移支付，致使学前教育不得不过于依赖地方财政，最终使得各地经济发展的不平衡直接演变为学前教育发展上的不平衡。这种不平衡不仅存在于东西部、城乡之间，也存在于同一省份的不同县市之间。中央政府的“放权”原本是一种行政进步，但在现实操作中，“放权”演变成了某种意义上的“弃责”，尤其在作为公益事业的学前教育上弃责更是明显。由于中央没有特定的资金用于调控地方学前教育的健康发展，致使中央制定出来的学前教育政策到了地方总要打很多折扣，其执行有效力远不及地方政府自己制定的地方政策。

　　（二）观念层面。

　　任何实践行动总是基于一定的观念支撑，显而易见，政府还没有在观念上意识到学前教育领域的不公平对社会公平、教育公平的反作用和破坏力，还没有把学前教育公平看成一件重要的事情来抓。除此之外，学前教育研究者自身知识储备的不足、研究方式的玄空，也在一定程度上使得学前教育的重要性难以为政府所接受。

　　1.政府对幼儿教育由来已久的忽视。

　　追溯中国公共学前教育机构诞生的历史，可以发现，在我国1903年第一个学制中，作为学前教育机构的蒙养院就处于一种“虚线”的位置，1912年的壬戌学制也没从根本上改变学前教育的非制度化身份，在此后的1922、1949年的学制中，学前教育虽被正式纳入了学制系统，但由于某种历史形成的思维惯性，人们在观念和行动上总不自觉地将学前教育置于“加括号”的位置。在教育系统的大家庭中，幼儿教育处于一种尴尬而又另类的生存状态，或被看成是贵族化的教育，或被视为带孩子的职业；而在基础教育的大家庭中，幼儿教育名义上被视为基础教育的奠基阶段，实际上被置于一种可有可无的附属性位置。当政府还不能深刻地认识到学前教育的根基性，不能认识到幼儿教育对于幼儿一生的奠基意义以及对一个国家的人才战略意义时，政府一定会选择不作为的。

　　2.专业研究者自身的缺陷。

　　从全国范围来看，从事学前教育研究的人不可谓不多，但显而易见，对学前教育不公平的研究还极其不深入。一些研究者把自己设想为解放者，简单地对不公平现象进行批判、质疑，用主张代替分析，用激情的呼吁代替理性的思考；一些研究者执著于探究公平的理论根源、社会机制，而疏于现实的旨趣；一些研究者对学前教育中的不公平现实置若罔闻，仿佛事不关己。此外，从我国已有研究来看，大多数研究倾向于将早期教育与服务当作一个整体来对待，从早期教育与服务对儿童发展的重要性讨论政府干预的必要性，研究报告倾向于理论的论证，而非具体措施的设计，即使有措施的设计也不符合政府公共经济学的决策要求，学术思维、学术研究成果与政府的行政思维、行政决策方式之间有较大的距离。

　　此外，不可否认的是，学前教育研究者自身或多或少地有着精英的立场与精英化的思维模式。相比学前教育中不公平代价的承担者而言，研究者自身处于一种“可以逃离”的位置，没有一种来自底层生活的真切体验，很难形成一种真正的底层视角。正如布迪厄所言，人是场域作用的产物，人的心智结构与其所处的社会结构之间具有某种对应性，个体的心智图式是根据群体的社会结构慢慢调整定型的。[11]研究者所置身的大学氛围从某种程度上拉远了研究者与不公平现象的距离，对于学前教育研究者而言，打破集体无意识，走向整体性反思也许是一种迫切的需求。

　　四、走向学前教育公平的可能途径教育公平并非要取消教育差别，因为“差别”是教育生活中的基本现实。基于这样一个前提，任何指向教育公平的政策选择都将是有限的，都必然是根据一定社会经济发展水平和时代特点做出的选择。[12]

　　（一）政府可以作为的方面。

　　在鲍尔看来，任何政策都是对价值观进行的权威性配置和合法化操纵，是对法定意图的合法化表达。政府的行为既可能催生一个尽可能公平的学前教育，也可能摧毁一个本来相对公平的学前教育。在已经将教育公平作为最重要的社会公平的当下社会，政府的决策、导向由此更具示范意义和矫正作用。

　　1.建构横纵联通的幼儿教育管理体系与财政投资体系。

　　中国当下的学前教育管理体系和财政投资体系都处于非常脆弱的纵向分割状态，各人自扫门前雪，贫富不均、地区分化比较明显。中央政府在这里所担当的角色比较尴尬，既不能充当西方自由主义国家所奉行的“守夜人”角色，也不能像北欧福利国家那样做一个全能政府，对当前学前教育事业发展出现的问题，常有解决之心而无解决之力。中央、地方相互博弈下的分权制行政体制使“事权与财权”的关系更加紧密，名义上各地教育部门归属教育部管辖，有一个上通下达的教育行政管理体制，但实际上这种纵向联系是非常脆弱的，各地教育部门并非对教育部负责，而要首先对当地人民政府负责。横向幼教经费的缺失使得中央和地方之间的关系显得极其勉强。

　　从行政分权的角度来看，中央的有限退出能够提高地方决策的自主性和积极性，实现地方经济的快速腾飞，但幼儿教育是一种公益性事业，需要国家财政的宏观调控，是不能完全用经济思维和行政思维来加以类比的。如果将发展学前教育的责任完全放给地方政府，不公平的现状只会越拉越大，最终危及和谐社会的社会基础。考虑到当下国家的财力，纵横联通的财政投资体系是可以逐步建立起来的，中央可以选择一些经济非常困难的地区做试点，从保底开始做起；对于经济不平衡但整体较发达的省份，则可以在政策导向上鼓励省内县市之间的横向联通，通过省内转移支付制度来缩小省内城乡之间和园际之间的差距，如将公办园收取的赞助费按比例提成，集中起来实施二次分配，投放到薄弱地区的薄弱幼儿园。此外，还可以鼓励各级地方政府预留一部分资金，用于资助需要帮助的幼儿，采用排富原则发放幼儿教育券、实行教育费减免等制度。[13]

　　2.区分教育效率与经济效率。

　　“效率优先、兼顾公平”是特定条件下的选择，从快速提高国家的综合竞争力来看，有其积极的意义。但遗憾的是，许多地方政府将“效率优先、兼顾公平”转化成了“效率优先、不顾公平”，崇尚经济至上主义，盲目追求数量的逐年攀升。实际上，“教育效率”根本不同于“经济效率”，前者是指教育对于个人发展和国家发展的贡献率，以人才素质这一质的指标来衡量，而后者则以经济效益这个量的指标来评价，两者遵循着不同的逻辑。因此，“效率优先、兼顾公平”这一原则不能直接延伸到教育领域。

　　教育公平与教育效率不是主次关系，更不是对立关系，而是两个相互联系、同等重要的教育目标。对教育来说，没有公平的效率是不道德的，没有效率的公平是低水平的，教育公平与教育效率的并重和统一具有内在的逻辑合理性与价值合理性。在教育政策的价值选择上，我们由此应该兼顾公平与效率，遵循平等、差异、补偿的原则，努力推进地区与地区之间的公平与共享。

　　3.明确政府和市场的责任边界。

　　在促进学前教育公平的过程中，政府与市场扮演着不同的角色，发挥着不同的作用。政府要关注的是底线的、底层的公平，不要因为政府行为加剧结构性失衡与短缺。很明显，政府行为会对基层政府或民众起一种示范导向作用，从而在观念上进一步强化人们对待学前教育的价值取向。实践反复证明，政府的公共教育政策既肩负着将国家教育理念与教育意志变为教育实践的使命，也承担着将先进的教育理念加以传播并使其深入人心的职责。

　　目前，不少地方政府在发展学前教育的过程中，盲信市场的力量，将学前教育完全推向市场，以为市场可以完成政府无力履行的责任。这种做法是对市场力量的一种误解，从西方的经验来看，市场始终是有缺陷的，萨缪尔森甚至认为，“市场既无心脏，也无头脑，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌”，[14]将作为公益事业的学前教育交给市场绝对是一种短视行为，因为市场是逐利的，它不仅不能解决学前教育中的不公平问题，缓解政府的财政压力，可能还会伤及政府治理的社会基础，造成政府统治合法性的丧失。不过同样需要注意的是，市场也并非妖魔，市场有其独特的推动力，如果合理地利用市场的竞争机制，弥补公共资金的短缺也未尝不是合理的选择，因此关键在于合理地明确政府和市场在促进学前教育公平中的责任和边界，实现两者的有机结合。

　　（二）学前教育界可以作为的方面。

　　学前教育中的诸多不公平危及到的首先是作为幼儿教育工作者的从业人员，虽然从事幼儿教育的人具有不同的专业分工，但都拥有共同的职业追求与专业信仰，都希望幼儿教育成为受人尊重的专业，希望我们的孩子能够拥有公平的受教育机会。其中高校研究者的责任更是任重道远，面对学前教育中的诸多不公平现象，研究者们需要的不是沉默或集体无意识，而应勇于担当时代赋予的责任。

　　当然这种勇气与智慧的表现不是诉诸于激情或仅成为“愤青”，它需要的是一种睿智的担当，将地方政府重视学前教育的正面典型昭示天下，形成一种示范效应和一种社会正气。如何才能让政府真正地关注到学前教育界的相关研究，搭建一个互动对话的平台，也是需要研究界用心付出的。如果学前教育公平的实现不得不继续依赖地方政府，那么地方政府本身的学前教育观就显得非常重要。

　　日常经验告诉我们，之所以喜欢一个人，是因为对她或他有一定的了解，在相互陌生的两个人之间是不可能产生任何火花的。研究界与政府之间的相互隔膜，研究者对已有研究的孤芳自赏都在某种程度上阻碍了这种相互了解。如何开启一个全新的互动性关系，需要地方政府与研究者之间的相互敞亮，这种成功对话的案例不是没有出现过，只不过它还没有成为一种常态性故事。也许我们可以从发达国家早期教育与服务的发展中得到启示。在这些国家，幼儿教育经历了从最初的慈善定位、儿童发展定位，再到今天的社会福利和儿童发展的融合定位，反映了这些国家和政府对早期教育与社会发展之间关系的动态认识。推动这种动态认识的正是这些国家的研究者对早期教育与服务的不断深入研究，正是这些国家与政府对相关研究成果的重视与引用。我国大学与研究机构的研究者们应向国外研究者们学习，走出封闭的书斋，多主动利用自己的专业知识与研究成果去影响政府的决策，另一方面我国各级政府应进一步加大专家智囊团在决策中的地位与作用，建立政府与专家之间沟通和交流的机制，提高自身决策的科学性与合理性。

　　参考文献：

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