关于我国现行特殊教育政策法规存在的不足

受教育权是残疾人生存与发展的基本权利，法律是残疾人受教育权最基本的制度保障。以立法的方式进一步促进和保障残疾人受教育权利的实现具有特殊的意义。

1.加强特殊教育立法的必要性

1.1 受教育权是残疾人生存与发展的基本权利

受教育权是《世界人权宣言》以及各国法律所承诺的公民基本权利。对于残疾人而言，教育更具有非同寻常的意义。正如邓朴方所言：能否受教育意味着残疾人能否在事实上得到生存的权利，能否掌握自己的命运，摆脱在社会生活中沉底的境，由社会负担变为社会发展的动力。1987年全国残疾人抽样调查数据显示：我国残疾人口中将近70%是文盲和半文盲，而同一时期，我国残疾人中依靠政府、集体救济和家庭供养的比例也近70%。两个比例的惊人接近决非偶然，它表明教育不是残疾人的奢侈品，而是必需品。残疾并不是残疾人遭遇歧视和贫困的终结原因，残疾而又缺乏教育，才使他们永远摆脱不了贫穷和歧视。确保残疾人受到合适的教育，是使他们摆脱依靠社会、他人“输血”，増强自身“造血”功能的唯一途径，是其获得平等、参与、共享能力并真正享有人的尊严的基本保证。

就社会而言，残疾人的教育状况也将直接影响一个国家的教育以及人口素质的整体水平。依据短板理论，一只木桶的容量取决于最短的一块木板；一根锁链的强度取决于最弱的一环。因而，残疾人受教育权的实现程度通常是一个国家教育水平与文明程度的重要标志。

1.2 残疾人受教育权实现的现实困境

改革开放以来，我国特殊教育事业取得了举世瞩目的成就，残疾人受教育的状况有了很大的改善。残疾人文盲率从1987年的66.37%下降至2006年的43.29%，残疾学龄儿童入学率从不足6%上升至63.19%，而且残疾人受教育的程度也有了很大提高。表现在每10万残疾人中具有初中文化程度的人数从1156人上升至15039人；高中文化程度的人数从1165人上升到4893人；接受大专以上高等教育的人数从287人上升至1139人。这些成就来之不易，需要我们倍加珍视。但与我国社会发展的整体水平以及教育的平均水平相比，残疾人受教育权的实现程度还很低。2001年，我国残疾儿童学前教育入学率比非残疾儿童低26.63%；2005年残疾儿童义务教育入学率比非残疾儿童低17.08%，2001—2004年，残疾儿童义务教育綴学率比非残疾儿童高15.22%且呈上升趋势；截至2006年底，“全国30万以上人口的县中，仍然还有493个县没有特殊教育学校。”残疾人高等教育的状况更不乐观。据统计，近年来我国每年约有4000名残疾人进入高校接受高等教育，而同一时期，我国普通高校年招生数均超过400万，残疾大学生不足千分之一。2006年第二次全国残疾人抽样调查数据显示：我国现有残疾人口8296万，约占全国总人口的6.34%9。如果进一步考察特殊教育尤其是随班就读的质量，会发现差距同样显著。为防止差距的进一步扩大，为更好地促进和保障残疾人的受教育权利，迫切需要加快立法进程，加大保障力度。

1.3 法律对于残疾人受教育权的特殊保障

在现代社会，权利的保障主要是通过法律实现的。残疾人作为社会上最脆弱，权利最易被忽视、被践踏的群体其权利的实现更仰赖法律的特殊保障。法律对于残疾人受教育权的保障作用主要表现在：第一，以立法的方式将残疾人接受教育的正当要求法定化，确认受教育是残疾人应该享有的法定权利，而非恩赐、施舍或奖励。而权利的法定化是权利主体真正享有权利的前提与关键；第二，确认残疾人与非残疾人享有同等的教育权利，使残疾人获得形式上的教育平等权；第三，认识到“平等权利的抽象赋予”决不意味着所有人实际上都享有实现权利的手段，“形式平等在现实的差别面前会造成广泛的不平等”，进而确认特别扶助原则，通过倾斜性保护为残疾人受教育权的实现提供“强大的制度依托和现实保障”，以追求教育的实质平等。

回顾历史，可以发现：法律对于特殊教育的发展有着重要的推动作用。1975年美国颁布了对特殊教育具有里程碑意义的《所有残疾儿童教育法》，该法“极大地促进了美国特殊教育的发展，使残疾儿童受教育的人数由22万多人猛増到370多万人（1977年）”。并且特殊教育的质量有了很大提高。英国特殊教育在从隔离走向融合的过程中，著名的《渥那克报告书》发挥了极为重要的作用，不仅开启了英国融合政策的大门，还直接影响了此后的教育立法。改革开放以来，我国特殊教育事业的快速发展与长足进步，固然得益于经济发展与社会进步，但《残疾人保障法》、《残疾人教育条彳例〉等法律法规的颁布与实施是更为直接的原因。

1.4 我国现行特殊教育政策法规存在的不足

如前所述，我国现行的特殊教育政策法规在推动特殊教育发展的过程中发挥过极为重要的作用，但与特殊教育的发展要求相比、与残疾人的教育需求相比，还存在着明显的不足，主要有：第一，相关条款分散，法的级别不高，尤其缺乏核心的《特殊教育法》，权威性不强；第二，宣誓性的语言过多，部分条款用词空泛，可操作性不强；第三，存在明显的程序瑕疵，加之问责不严，缺乏应有的强制性。这些不足直接影响其实施绩效，并制约着特殊教育的进一步发展。

关于现行特殊教育政策法规的贡献及其存在的不足，学界评价大体一致，但论及制定特殊教育法，看法不尽相同。一种意见主张暂不制定特殊教育法，而是修订残疾人教育条例，増加细则，使其更具操作性，待条件更为成熟时再出台《特殊教育法》。理由是：目前特殊教育的主要问题是已有政策法规未得到很好落实，加之我国社会正处在转型期，变化太快，地区差异甚大，学科本身也不够成熟，尤其缺乏足够的专业人员和本土化的系列工具，在这种情况下立法，可能导致朝令夕改。另一种意见认为应该尽快制定《特殊教育法》，因为现行特殊教育政策法规存在上述不足，已难以很好地规范和推进特殊教育的发展。客观地看，我国现行特殊教育政策法规确实存在实施绩效差的问题，但之所以实施不力，相当程度上源于现行政策法规缺乏权威性、可操作性以及强制性等缺陷。至于专业人员的培养以及本土化工具的研制，更需要通过加强立法才能真正提上议事日程并落到实处。为避免出现朝令夕改，法律可以原则一些，同时出台实施细则。但以社会变化快、学科发展不够成熟而延缓立法，其理由不充分。

2.制定特殊教育法的可行性

2.1 制定特殊教育法的国际背景

上个世纪80年代以来，残疾人普遍的弱势地位与边缘化状态及其给予世界的影响引起了国际社会的广泛关注。为促进和保障残疾人平等权利的实现，为世界的和谐发展，残疾人权利问题得到前所未有的重视。残疾人应该享有平等的权利并获得充分的发展，法律是残疾人权利的最基本的制度保障成为各国共识。其积极成果集中体现在联合国《残疾人权利公约》中，公约确认以权利为本促进发展，进一步消除残疾人充分参与社会生活和发展的障碍，为我国残疾人事业的发展创造了有利的国际环境，也为特殊教育立法提供了极好的机遇。

2.2 制定特殊教育法的政治基础

坚持科学发展观，构建和谐社会的执政理念，表明国家愿意承担更充分地保障残疾人受教育权的义务，新《义务教育法》的颁布与实施显示国家正从法律层面保障义务教育向更为均衡的方向发展。其中对特殊教育对象、政府责任、特殊儿童、少年的受教育形式、教师待遇、经费保障、法律责任等均有更为明确的规定。它要求各级政府建立健全义务教育均衡发展的保障制度，促进特殊教育与普通教育的协调发展。所有这些不仅为特殊教育的发展提供了难得的机遇，也为在此基础上加强特殊教育立法，进一步促进和保障残疾人受教育权利奠定了坚实的政治基础。

2.3 制定特殊教育法的经济基础

“国家是公民受教育权的首要承担者以及权利的终极求助者”，公民受教育权的享有要求国家承担积极的义务，因而，国家保障公民受教育权的范围与程度不能不受制于经济的发展。一部人权史也非常清楚地表明：权利的发展不可能超越经济的发展，实际的权利保障表现为“权利主体逐步扩大，权利范围逐步増加”的过程，而且通常总是强势群体先于弱势群体享有权益。这与人们的善良意志以及现代法治精神相悖，但却是历史的必然。它表明任何超越历史发展阶段与经济发展水平的想法是幼稚的、不现实的。但还需要防止另一种倾向：即由于“无知和缺乏关爱”，以“初级阶段”为遁词，无视残疾人受教育的权利，延缓特殊教育发展，任由教育差距无限扩大。我们强调特殊教育立法，并非为残疾人争取受教育的超国民待遇，而是要求与经济发展相适应的、与非残疾群体较为均衡的平等受教育权。而我国改革开放以来经济的持续发展已经为国家更充分地履行保障残疾人受教育的义务奠定了良好的物质基础。

2.4 制定特殊教育法的认识基础

随着社会的发展与文明的进步，人们的残疾观正在发生根本的改变。残疾人从同情怜悯的对象逐渐成为平等的权利主体。越来越多的人认识到残疾并不是造成残疾人问题的根本原因，社会态度与环境障碍才是残疾人平等参与的主要障碍。人们对残疾人的能力也有了更为客观的评价，日益认同残疾人不是社会的累赘和负担，而是积极的建设者、贡献者。随着残疾观的变化，越来越多的人认识到受教育权是残疾人的基本公民权利，并且是实证。更意识到发展特殊教育现其他权利的基础是残疾人生存与发展的基本保不只对残疾人及其家庭，而且对推动和谐社会的建设有着重要的意义。观念的转变为特殊教育法的制定奠定了坚实的认识基础。

为了解我国特殊教育相关人群（包括特殊学校教师、普通学校教师、特殊儿童、特殊儿童家长、以及特殊教育管理人员）对特殊教育的认识水平以及对特殊教育立法的支持程度，笔者曾进行过专项调查。调查共发出1150份问卷，对回收的929份有效样本的统计结果显示：97.6%的人认为教育是残疾人平等参与社会生活的前提与保障；89.9%的人认同残疾人理应享有与非残疾人同等的受教育权利，并且所有残疾人无一例外地享有这一权利；96.7%的人赞同国家采取特别扶助措施保障残疾人受教育权的实现；92.3%的人认为法律是残疾人受教育权得以实现的重要保障，国家应加快特殊教育立法的速度，并加大保障力度。

2.5 制定特殊教育法的实践基础

说制定特殊教育法不仅必要、而且可能的另一个重要依据是特殊教育立法具有的实践基础。特殊教育实践的深入发展使现行特殊教育政策法规存在的不足暴露无遗，如特殊教育对象的认定、特殊儿童教育安置方式、特殊教育教师及相关专业人员的资格认定、随班就读及其支持、教育设施标准、特殊儿童家长的权利、国家及其社会的责任等。但是广大特殊教育工作者在实践中努力探索解决问题的途径与方法，并取得了积极的成果。这些成果在地方性的特殊教育政策中、在一些研究文献得到了部分的反映。这些源于实践的探索只要加以很好的总结与提炼，一定能够成为制定特殊教育法的非常宝贵的资源。

2.6 制定特殊教育法的法律基础

他山之石，可以攻玉。国际社会以及其他一些发达国家的特殊教育立法已经日趋成熟，其成功的经验与失败的教训都是可贵的资源，只要我们善于学习、借鉴和创造，就有可能缩短差距并减少失误的代价。笔者以为可以借鉴的方面很多，仅从我国特殊教育立法的具体情况看，尤其应该关注以下方面：（1）国际特殊教育立法的最新理念及其发展趋势；（2）对程序性条款以及实施细则的重视；（3）残疾人及其亲友充分参与立法；（4）明确的法律责任等，以増强我国特殊教育法的权威性与可操作性。就国内现行特殊教育法规的情况看，虽有诸多不足，但已初步形成特殊教育的法律保障体系为特殊教育法的制定奠定了较好的基础。我们建议，比较可行的做法是按照以权利为本促进残疾人发展的新残疾观，修改《残疾人教育条例》并升格为《特殊教育法》，同时颁布实施细则，鉴于全国经济、教育发展的不平衡，各地可依据地方特殊教育发展的需要与具体情形制定特殊教育法的实施办法。

作者：汪海萍（华东师范大学学前教育与特殊教育学院，上海，200062）