事业单位非编制人员人事代理制度探究

摘　要：当前国内事业单位存在多种用工机制，非编制人员使用和管理逐渐成为一项重要课题。其中，以高校为例的事业单位非编制人员人事代理制度即具有较为普遍和突出的代表意义。结合高校人事工作实际，就高校运用非编制人事代理制度促进人力资源优化配置工作的优势与问题，进行建设性探究，对于高校事业单位用人体制改革具有积极意义。

关键词：事业单位用工机制编制人事代理改革
目前，由于国内相关法律规范尚不健全、政府投入不甚充足、市场需求和业务发展瞬息万变等原因，导致事业单位编制岗位配置不足敷用，从而出现了事业单位通过各种途径使用人才、各类不同性质和形式的用工方式并存一隅的现象。其中，非编人事代理作为较为普遍的一种形式，其规范化、科学化，对于促进事业单位用人工作和谐健康发展具有重要意义。
　　一、事业单位传统用人机制与非编人事代理制度
　　（一）事业单位传统用人机制的问题与创新
　　根据国务院事业单位管理暂行条例之规定，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事科教文卫等活动的社会服务组织。[1]在我国，大多数事业单位在计划经济体制下形成并逐步发展，基本套用管理党政机关工作人员的僵硬管理模式。用人机制不灵活、人事管理方式行政化、工作人员身份终身制等问题普遍存在。随着改革开放不断深化，市场经济体制逐渐建立，事业单位用工机制的市场化、灵活化，成为人事制度改革的重点问题。因此，非编制的人事代理作为我国人事制度改革与市场经济发展相结合的产物，顺应了事业单位人事管理与市场接轨的趋势，实现了劳资双方从不平等的行政隶属关系到平等主体间关系的转变，在竞争和激励机制作用下，对事业单位人才结构优化起到极大促进作用，从根本上提高了用人效益，弥补了事业单位传统用人机制不足。
　　（二）事业单位非编制人事代理制度
　　基于劳动合同关系的基本形式，在编制范围之外使用人员，其使用的非编制人事代理制度，是指事业单位与聘用人员依据双向选择、平等协商之原则，以签订固定期限聘任协议的形式，确定双方权利与义务，使用人员；而聘用人员的人事、档案关系则委托于人事代理机构或人才交流中心予以管理。其中，事业单位与人事代理人员形成聘用关系；人事代理人员与人事代理机构形成人事代理关系。
　　人事代理制度须经政府人事部门授权，由各级政府人事部门所属人才交流机构或专门人事代理机构承办，人事代理行为受合同约束，有明确的权责保证，以人事政策法律法规为依据。人事代理委托人和受托人是平等主体间法律关系，而非行政隶属法律关系。因此，我国人事代理以人事部门所属人才服务机构或专门代理机构为主体，以代管人事关系及档案关系为主旨，结合具体需要，勘定相关服务内容和方式，为我国各类事业单位，尤其是各大高校所普遍使用。[2]
     从目前的发展趋势来看，事业单位非编制人事代理制度作为人事改革的重要方案，将会逐步成为未来事业单位人事管理社会化发展的主要形式。人事代理制度的优点在于：第一，能够以合同化的人事管理适应市场经济运作的一般要求；第二，实现劳资双方的平等互信，符合双方的实际需求；第三，纯化劳动关系，排除人事关系行政化干扰；第四，促进社会人力资源自由流动，有利于采取绩效评估方式鉴别使用人员；第五，节约人事管理成本，医疗、养老等问题通过社会消化；第六，实现事业单位人事工作社会化，与社会普遍劳动用人方式有效接轨。[3]
　　二、非编人事代理制度现实问题及成因
　　在人事代理制度实践过程中，目前存在以下问题：1、单位对人事代理政策解释不充分，引起员工思想和工作疑虑；2、管理缺乏规范化，代理政策经常变化，代理人员社会保障不充分；3、代理人员工作考评激励机制不健全，影响工作积极性；4、人事争议处理区别于劳动合同关系，具有特殊性和难度；[4] 5、人事代理人员职称评定等社会衔接体系不健全。[5]综合分析现行制度的实践情况，以上问题发生的主要诱因，归结为以下三点：
　　1.身份有别：目前，事业单位“去行政化”的管理模式探索仍处于起步阶段，现行人事制度仍然以行政事业管理方式管理和对待非编制人事代理人员，工作上按照行政管理，待遇上按照合同执行，标准不一致，从而引发合同纠纷，并导致非编制人员集体归属感较弱，不能积极投身单位发展。
　　2.岗位有别：事业单位中在何种岗位、何种条件下使用人事代理人员，一直是人事制度改革创新的实践难题。其中，因涉及长期稳定发展与保密的需要，很多较核心和主干型岗位不会考虑“非在编”的人事代理人员担任，这造成人事代理人员“岗位”区别对待和调动难、晋升难等问题。
　　3.关系有别：人事代理人员与用人单位之间缺乏直接的人事隶属关系，其档案、户籍、组织关系和社会保障关系等主要人身权益均与用人单位脱钩，这就往往导致代理人员岗位事业心不强，对自身的社会保障状态持有疑虑。一旦代理人员掌握了更好的技能和机会，大多数就会另谋高就。这一现象导致单位对于代理人员的培养热情不高，对其薪酬和福利待遇也区别对待，进一步导致事业单位更加被动和消极处理岗位培养和人才留用问题，加剧了代理人员归属感降低的现实。
　　三、非编人事代理制度建设路径探索
　　对比于劳务派遣等临时性、辅助性岗位的非编制人员使用方式，人事代理作为一种新型人事管理模式势在必行。针对实践中存在的问题，应当总结经验，探索适合我国国情的事业单位非编制人事代理制度的一般模式。
　　（一）非编人事代理制度建设的关系定位
　　构建新型的事业单位非编制人员人事代理制度，应当正确定位以下几对关系：
　　1.市场流动性与人才稳定性。非编制人事代理适应人力资源使用的市场化要求，促进了人才的市场流动，能够适应单位需要，灵活有效的使用人员。但是，流动性过强、社会保障和管理机制的不健全导致人才使用的稳定性下降，不能保证优秀人才长期稳定的工作，为单位工作带来损失。因此，事业单位在构筑人事代理制度时，应立足于工资增长、福利增加、学历与职称提升等问题，做好管理工作。
　　2.编内人员与编外人员。事业单位存在大量编制内使用人员，在同一性质岗位，往往同时使用两类人员。诸多待遇和管理差别往往引起员工岗位责任不清、工作推诿、态度消极 。针对这种现象，要建设良好的编内、编外人员之间的沟通渠道，灵活运用工会活动、人员晋级、编制转化等途径和手段，以有利于人事代理人员稳定长期的发展。
　　3.人才隶属与人才使用的关系。人事代理为事业单位对不同类型人才的需求和使用提供了有效途径。协调好所属和所用之间的关系，实现人才配备的最大效益，这也是体制建设必须予以关注的重点。
     （二）非编人事代理制度建设的基本原则
　　针对以上关系定位，事业单位在建设和创新人事代理制度时，应遵循以下原则：
　　1.平稳调控，稳定过渡的原则。人事代理制度的巩固发展需要一定的外部环境和较长的过渡时间。在当前条件下，要将非编制的人事代理纳入法律、法规及社会保障体系之内，提高该项制度的生命力和保障水平，建立该制度发展的有利条件。
　　2.分段实施，循序推进的原则。实行人事代理制度是促进人员合理流动、促进管理模式改变、提高管理水平的重要措施。目前，应做好人事代理制度与原有人事管理制度的衔接工作，逐步增进人事代理方式的效用，扩大覆盖范围，强化制度保障，结合制度改革需要，将各类岗位的人事代理机制逐步纳入规范化轨道。
　　3.管理有序，规范流程的原则。人事代理制度的实施，必须以规范形式加以确定和保障，包括人才流动、聘用、辞退、退休等事务，均应配备相应的规范流程，切实维护各方合法权益，采取法律途径解决劳动纠纷。
　　（三）非编人事代理制度的建设方向
　　1.以有效管理和健全的社会保障体系，促进人事代理制度发展，保障人才的有序、优化流动。目前养老、医疗、失业等社会保障机制正向打破所有制界限、全方位、统一标准、全国统筹的方向推进，这客观上要求人事代理制度实施过程中，能够适应社保要求，提高人才安全感和归属感。同时，改革户籍制度，实现人户分离，采取灵活方式解决人才组织关系、档案关系，形成“人才、工作、保障”三合一的状态，从根本上解决人员工作与流动的限制因素，将成为新时期人才工作的重点方向。
　　 2.以多样性、创新性的方式实行人事代理，提高事业单位用人效率。人事代理制度的发展，正在要求代理方式从单位委托到个人委托、从专项代理到多项代理、从内部代理到社会代理、从有档代理到无档代理，要求以更灵活的方式，兼容更多人才，保障人才灵活就业和单位高效用人。