从日本私立大学的发展看未来大学的发展方向

摘要：在不同的国家之间，私立高等教育机构的制度性基础即政府与大学之间合理的法制关系、大学治理、大学财政管理呈明显的多样化趋势。这些趋势反映了各国私立高等教育的发展历史及其所承担的社会职能。本文探讨了日本私立高等教育机构在政府与大学间关系、治理结构以及财政管理方面的独特性，在此基础上分析了未来日本私立高等教育的发展方向。

关键词：私立大学；高等教育体系；大学治理；大学财政管理

一、日本模式的私立大学

理解目前日本私立高等教育所面临的挑战与问题，首先需要深入了解日本高等教育体系的历史背景及各高等教育机构生成与发展的进程。

（一）历史背景

日本私立高等教育机构的发展可以追溯到130年前日本近代高等教育的诞生，如庆应大学、早稻田大学一些历史悠久的私立高校已经出现并活跃在当时高等教育的舞台。此后，由于政府财政的集中投入，国立大学的势力显得更为突出。与此相比，高等教育私立部门的发展则主要依赖于吸纳过度需求。尽管私立高等教育的制度性框架经历了多次重大变革和调整，但其扩大进程并未由此出现中断。具体来说，从20世纪60年代至今，日本私立高等教育的扩大进程可以划分为三个时期。

市场压力下的快速发展期(1960年-70年代中期）。随着60年代经济的快速增长，高等教育的社会需求出现了急速膨胀。这是一个由市场力量为主导的高等教育发展期。与此同时，政府放宽了对私立高等教育的管制。在这种状况下，高等教育私立部门主要通过两种途径回应持续增长社会需求：其一是扩大高校的招生规模；其二是创办设置新的学科或高等教育机构。

市场规制期(20世纪70年代中期-1990年)。由于政府对高等教育扩张实施严格的调控限制，日本高等教育入学率的增长出现了停滞。政府在强化管制的同时，也开始向私立高等教育机构提供财政补助。当时，为了巩固自身的财政状况和市场地位，大多数私立高等教育机构采取了在控制招生规模的同时提高学费标准的经营方式。而一部分新创办的私立大学则通过吸纳过度需求，实现自身的生存和发展。

结构转型期(1990年至今）。这一期间，政府重新放宽了对教育的管制。18岁人口规模削减导致高等教育出现供大于求，以往作为支撑私立高等教育发展的过度需求也逐渐出现减退倾向。这些因素的变化改变了私立高等教育的结构性特征。

（二）高等教育生成的特征

经过上述发展历程之后，四年制私立大学的机构数已超过500所。根据机构的设置与发展过程，可以将私立高等教育机构划分为如下三种主要类型：

1.自主团体型。由国立大学教师或社会活动家构成、并拥有卓越领导人的知识分子团体所设置创办的私立高等教育机构。举办者创办高校的主要动机在于推动国家的近代化进程。在这些私立高校创办者中，相当一部分持有与当时的明治政府相异的政治观点。如早稻田大学、庆应大学等创建于明治时代后期的部分著名私立大学基本属于这一范畴。在多数情况下，这类高校的创办者实际参与高校的教学或管理工作。

2.赞助者型。部分私立高等院校由拥有充足财源的社会组织直接创办或得到其经费支持。这类高校中的大多数是由包括国外基督教传教士或佛教宗派的宗教组织创办或支持，其中一部分高校则是由财团创办或得到其支持。

3.企业家型。这种类型私立大学的典型特征在于，学校举办者在最初阶段多数创办以中等教育机构为主的学校，在学校进入成熟阶段之后创办短期大学，最终在此基础上发展为四年制本科院校。学校创办人往往通过将自己的亲属纳入董事会的方式，巩固自己在学校管理运作中的权威。在引退的时候，举办者往往指定其亲属为自己的后任。

以上类型表明，日本私立高等教育的起源与美国私立高等教育之间存在着明显的差异。当然，上述的这些发展起源性特征对日本私立大学的治理模式也产生了深远的影响。关于这一点，将在后面的章节中将作进一步的阐述。

（三）制度变迁的进程

另一个值得注意的是，各高校所经历的变迁过程可归纳为三个阶段。

阶段1:这是最初阶段也是高校的创办时期。至于高校创办的内涵，正如上文所述可分为三类。在战后高等教育的扩张过程中，企业家型高校发挥了核心作用。这类高校一方面有效地回应了不断增长的高等教育需求，在另一方面，它也回应了来自同一管理机制下其他初、中等教育机构的内部升学需求。

阶段2:进入第二阶段后，高校试图扩展其运作范围。为了争取生源，各校必须通过扩大学校规模以形成市场势力。此外，从财政效率的观点而言，招生也需要达到一定的规模。据部分研究表明，招生规模的适度标准是3000人。

阶段3:一所高校的最终发展目标是实现高水平的教学和研究。位居高等教育科层制的顶端，对于高等教育机构而言意味着将拥有巨大的过度需求。这不仅能提高高校的招生选拔性，从另一个角度来看，这也意味着高校的财政基盘得到了长期稳定的保障。

战后，许多在战前创办的自主团体型私立大学和资助型私立大学在完成了第二阶段的发展后，在20世纪60年代和70年代实现了第三阶段的发展。部分资助型私立大学没有经历第二阶段，而是通过寻求缝隙市场直接进入第三发展阶段。然而，许多企业型私立大学则必须从第一阶段开始。90年代后期以来，由于许多大学陷于市场萎缩的窘境，无法顺利进入第二发展阶段。

二、制度性框架

经历了上述发展历程，可以从政府与高校、高校的治理结构和财政管理三个方面来分析当前私立大学的制度性框架。

（一）政府与私立大学

战后教育改革中颁布的《学校教育法》明确规定，私立教育机构为国家教育体系中的一个构成部分。根据《私立教育法》的规定，政府被赋予法律权威，但在规制私立高等教育机构方面，政府并不拥有有效的管理手段。此外，根据规定本应承担保障高等教育质量职能的日本大学设置认可机构(jauu)，也没有发挥预期的功效。随后，政府设法通过两种重要的手段对私立教育的质量进行有效的调控（参阅图1)。

图1 政府管理私立高等院校的主要政策手段

一是设置认可。由于对高校或新学科专业的设置认可这一初期资格认证体系效率的减退，政府继而引入对高校创办规划的评估体系。日本大学设置认可机构颁布了一整套高校设置标准要求，并对该套标准进行了进一步的修正和完善，而期望获得市场准入权的私立高等教育机构则必须满足政府提出的高校设置标准。此外，希望增设新学科专业的私立高等院校也同样需要符合相同的标准要求。这些制度程序不仅用于管理新创办的高校或学科专业，对于既有的高等院校，该制度程序作为政府管制的工具也同样发挥着重要的作用。

二是私立学校日常经费补助。在大量私立高校遭遇财政危机及70年代后期的学生运动之后，日本议会于1975年正式通过了《私立学校日常经费补助法》。在此之后，政府的财政补助金曾一度达到私立学校经费收入的三分之一，但是此后由于政府财政预算的缩减，该比例出现了下降。这项财政补助也作为政府控制私立学校教育质量的一项重要手段。为了获得政府的财政资助，私立学校必须满足包括将招生规模控制在学校创办时政府指定的招生编制之内等一系列标准要求。财政补助金的总额取决于由院校教学状况等指标组成的核算公式。在此后的年度中，依据该公式所核算的各私立院校的补助金差异日趋明显。

（二）治理

日本私立大学的治理特征在于其法律框架、对学校理事会的定义以及在管理决策中的一些运行惯例。

在战后的改革中，依据学校教育法的相关条款，所有的私立高等教育机构都作为“学校法人”成为法人组织。从法律的角度而言，各学校法人创办高校或其他类型的教育机构，但学校法人与学校是完全分离的实体。基于此，学校法人类似于商务界的控股公司。通过上述法律设计，一个学校法人不仅可以设立一所学校，甚至可以创办多所教育机构。这种法律框架成为扩大私立教育部门的重要制度设计。由此有许多新的教育机构进入市场，它们中的大多数属于企业型私立高等院校。在大多数的情况下，一个学校法人首先拥有中等教育机构或短期大学，在通过这些学校的经营形成了一定的财政基础后再创办四年制大学。仅有少数已创办大学的现有学校法人去创办另一所新的大学。各学校法人都拥有少量的大学和大量作为高等教育机构“哺育者”的高中学校。正是通过这种方式，这些教育机构成为大型的教育集团。至于学校法人的治理特征可以概括为以下三点（参阅图2)。

图2 私立高等院校的治理结构

1.双重管理主体。根据私立学校法的规定，原则上学校法人的治理主体是理事会。该法律许可在界定决策权方面，各私立学校拥有充分的自主权。作为特例，该法律赋予由毕业生、教师和管理人员构成的学校评议委员会在决策过程中拥有实质性权限（参阅图2)。这种安排的合理性反映在学校成员的普遍参与管理模式。这种合理性同样也存在于英国高等院校关于理事会的概念定义中。另外截止到19世纪，哈佛大学的监督委员会也拥有相同的特征。这种模式往往用于那些具有悠久历史和大量毕业生的高校的管理中。

2.参与式管理。在多数私立大学，学术人员与行政管理人员在理事会中占有重要的地位。如果大学设立评议委员会，也存在着类似的情形。在多数情况下，通过教授会选举产生的学院院长兼任理事会理事。学校的教师和管理人员也可以在评议委员会中获得席位，并随后被任命为理事。在一些历史悠久的大规模高等院校中，往往是由经过普选的校长担任理事会的理事长。

3.作为执行主体的理事会。理事会的作用与权限基本上反映在决策方面。但是在很多情况下，理事会也作为学校的执行主体发挥着很大的作用。极为普遍的是，受学校法人雇佣的理事也被任命为学校的执行理事。此外，学校的校长担任理事长的情况也极为常见。通过这样的制度设计，校外人士实际上成为理事会的非主流角色。

（三）财政管理

日本私立高等教育机构的财政管理特征可以归纳为学费依赖性、政府财政补助以及在政府财政框架下的会计管理准则。

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