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日期：2023-01-13 阅读量：0次 所属栏目：职业教育
基金项目：全国高职高专校长联席会议2014年立项重点课题“高职院校由管理向治理转变的途径与机制创新研究”（编号：JCP14018），主持人：魏寒柏。
中图分类号：G717 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）17-0088-05
高职院校（这里指公立高职院校，下同）治理结构是指高职院校的组织机构设置及其权力配置，以及处理各利益相关者之间法权关系的一系列制度安排。由于高职院校具有公益性特征，其治理结构与公司制企业治理结构有着根本差异；同时由于高职院校具有职业性特征，其治理结构也有别于其他类型的高等学校以及公益类事业单位。因此，高职院校治理结构具有自身的独特性，对其重建的目标、任务和路径等进行系统研究是必要的。
一、高职院校治理结构重建的目标
所谓高职院校治理结构重建的目标，是指高职院校治理结构重建所期望的方向与结果。本研究认为，高职院校治理结构重建的总体目标是：规范高职院校法人的权力和责任，并按照权力分享和制衡、权责对称的原则，将学术事务和行政事务的决策权、执行权和监督权分配给相应的机构和个人，使高职院校由政府控制的附庸变成公共治理的对象。考虑到高职教育具有“背景复杂性，处所本土性，主体多元性，导向不居性”等特征，高职院校治理结构重建必须实现四个分项目标：行为法治化，组织扁平化，管理跨界化，决策民主化（简称为“四化目标”）。
（一）行为法治化
这里的“法治”与“法制”是不同的概念，虽然二者都与法律有着紧密联系，但二者之间有着很大区别。“法制”是“法律制度”的简称，这是一个静态概念，解决的是法律制度的有无问题，与法律执行情况无必然联系。而“法治”表达的是法律运行的程序、方式和状态，不仅解决法律制度的有无问题，而且注重法律的执行过程和结果。
高职教育背景的复杂性，决定了高职院校治理必须实现“行为法治化”。从本质上看，高职教育是高层次的“社会人+职业人”的生产过程，与政治、经济、社会、自然密切相关，有着复杂的生存发展背景。实践表明，背景的复杂性往往导致行为的无序性，缺失“行为法治化”目标，办学行为就会出现失范现象。因此，必须将“行为法治化”作为高职院校治理结构重建的首要目标，不仅解决“无法可依”的问题，而且解决“有法不依”“执法不严”等问题，使依法治校真正落在实处。
（二）组织扁平化
“组织扁平化”概念源于现代企业组织结构理论，是为应对激烈的市场竞争和快速变化环境要求而构建的组织形式。组织扁平化强调打破原有的部门界限，减少中间管理层次，使员工以企业主人的身份直接面对顾客。扁平化组织结构克服了“直线职能制”组织结构的僵化状态，使公司能够以群体协作的优势赢得市场。高职教育处所的本土性，要求高职院校实现“组织扁平化”。与学术型高等教育不同，服务于区域经济社会发展、具有“职业性”的高职教育有着鲜明的本土性特征。这就要求高职教育接地气，体现地方特色，快速应对所在区域职业世界的变化，而“千校一面”的金字塔形的组织机构无法做到这一点。因此，高职院校治理结构重建应该将“组织扁平化”作为重要目标，通过减少组织层次，打破金字塔组织结构的僵化状态，使高职院校具有应对区域形势不断变化的能力。
（三）管理跨界化
这里的“跨界”源于跨界管理理论，包含“纵向”和“横向”两个组织维度，所要解决的关键问题是合理地处理“我们”与“他们”之间的关系。“跨界管理”是由美国通用电气公司前CEO杰克?韦尔奇首创的，其原意是围绕工作流程来建立组织机构，打破传统的部门边界，使公司具有生态化组织结构。“管理跨界化”目标是高职教育“主体多元性”特征决定的。随着我国市场经济体制的逐渐完善，尤其是“校企合作”的开展和“工学结合”培养模式的施行，高职教育不再是高职院校一家的事，具有主体多元性特征。这就要求将管理跨界化作为高职院校治理结构重建的重要目标，通过跨界管理机制建设，打破“横向”和“纵向”的各种边界，提高高职院校与其他主体之间合作的有效性，并形成共生共荣的局面。
（四）决策民主化
决策民主化是提高决策科学性的有效保障，其中包括决策目标民主化和决策过程民主化两个方面。高职院校的决策民主化主要体现在三个方面：涉及学校发展全局的事项，要广泛征询大家的意见，集思广益，群策群力；涉及较强专业性、技术性的重大事项，要开展决策评估、技术咨询和专家论证；对与教职员工关系密切的重大事项，要实行听证和公示等制度，体现教职员工的利益诉求。“决策民主化”目标是高职教育“导向不居性”特征决定的。随着科技革命的不断深化，尤其是国民经济进入新常态，新技术新产业加快孕育，新模式新业态正在酝酿突破，市场需求存在着很大的可变性，高职教育导向的不居性因此日益凸显。“导向不居性”对决策的科学性提出了很高要求，传统的以领导者“理性”、环境“稳定”、任务“不变”的假设为前提的决策模式是无法适应这个要求的。唯有将决策民主化作为高职院校治理结构重建的重要目标，才能确保高职院校决策的科学性。 二、高职院校治理结构重建的任务
上述“四化目标”的实现，绝非高职院校一家所能为，需要学校、政府和社会的通力合作。因此，高职院校治理结构重建是一项系统工程，包括外部治理结构和内部治理结构两个方面，需要完成“三大任务”。从外部看，重建的任务有两项，一是重塑政府与高职院校的关系，为治理结构重建创造良好的体制环境；二是调适社会与高职院校的关系，为治理结构重建创造良好的校外环境。从内部看，就是理顺各种权力之间的关系，为治理结构重建创造良好的校内环境。
（一）重塑政府与高职院校的关系
政府与高职院校的关系，对高职院校治理结构重建起着巨大的促进或阻碍作用。1994年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》（国发[1994]39号）就明确指出：“改革办学体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理。”[1]应该说我国教育体制改革取得了不小成绩，但毋庸置疑的是，政府与高职院校之间控制与被控制的关系并未从根本上改变。
这种控制与被控制的关系，导致人们认识上的误区和行动上的偏差：政府对高职院校的关注和管理，大多基于对高职院校外在的政治与经济功能的理解，而非基于对高职院校内在的本质功能的认可；高职院校关注的则是政府对自己支持的程度，而对于深层的生存状态，如目标定位、使命履行、特色发展等，要么根本没有意识，要么无暇顾及。这不仅导致高职院校自我意识、本真精神和生存意义的偏失，而且带来了三个现实问题：高职院校无力甚至无意改变对政府的依赖，办学自主权很难真正落实；社会力量参与高职教育的途径被阻塞，无法形成高职教育的竞争市场；中介组织发展举步维艰，难堪大任。
在国外，无论是发达国家还是发展中国家，政府与高校之间的关系都得到了较好的处理，形成了“利益共生”的局面，高校的本质功能因此得以充分彰显。同样，要彰显我国高职院校的本质功能，而不是以改变自身性质为代价博取政府的青睐，必须重塑高职院校与政府的关系。从本质上讲，高职院校是让学生从知识世界转入职业世界的桥梁和助推器，只有形成“利益共生”的局面，高职院校的这种功能才能彰显，就像企业在改变政府附属物的窘境之后才能彰显自身的功能一样。因此，“重塑政府与高职院校的关系，为治理结构重建创造良好的体制环境”，无疑是高职院校治理结构重建不可回避的首要任务。
（二）调适社会与高职院校的关系
随着市场经济体制的不断完善，高职院校所依存的现实世界不仅存在着政府的支配力量，也存在着社会的制约力量。虽然政府依然是高职院校的有力控制者，但高职院校的经济功能使其成为社会力量关心和争夺的对象。在这种情况下，高职院校的外部关系不再是与政府的单一关系，而是学校、政府、社会三者之间的互动关系。这就要求在重塑政府与高职院校关系的同时，调试社会与高职院校的关系，为形成学校、政府和社会“三位一体”的治理结构创造良好的校外环境。
然而，我们应该清醒的认识到，我国高职教育是在教育政策和社会需求等外力驱动下迅速发展起来的，遵循的是政治论哲学的发展轨迹，内生性发展过程并不充分。因此，高职院校的根本使命并未为社会理解，于是当政府强调高职院校外在的政治与经济功能时，社会则强调对高职院校进行干预的合理性，致使高职院校追求独立和自治的合理性很难被认可。为端正社会对高职院校的认识，调适二者的关系势在必行。这不仅是高职院校自强于职业教育高端和前沿的内在需求，也是高职院校与社会协调发展的时代呼唤。正是从这个意义上讲，调适社会与高职院校的关系，为高职院校治理创造良好的校外环境，是高职院校治理结构重建必须完成的又一项重大任务。
需要强调的是，“重塑高职院校与政府的关系”和“调适高职院校与社会的关系”之间，既不是孤立的（高职院校――政府，高职院校――社会），也不是线性的（政府指挥高职院校，高职院校适应社会），而是立体的（“三位一体”：高职院校、政府和社会共存于同一时空下，共生于社会范畴中）。从外部角度观照，三位一体看似一个“混沌体”，你中有我，我中有你；而进入内部，则各成体系，各具“有序”的局部特征[2]。因此，我们既不能企图建立一个完全以高职院校为中心的关系系统，也不应放弃高职院校的立场和独立性。也就是说，既要把高职院校当作独立的学校，也要把政府和社会当作利益相关者。在三位一体的复杂关系系统中，政府是有限的，社会是开放的，高职院校是自主的，三者既相对独立又共生共荣。
（三）理顺高职院校内部权力的关系
高职院校内部权力主要包括政治权力、行政权力、学术权力和监督权力，四者的行使范围、运行机制和目标追求是不同的，彼此相辅相成不可偏废，共同服务于学校的整体目标。然而，目前高职院校内部权力运行模式与党政部门有着惊人的相似之处：政治权力寓于行政权力之中，时常越位干预学校的行政事物；行政权力则仰仗党委的决策而过分膨胀，挤压学术权力的伸张空间，并且导致监督权力的缺位。如果说在计划经济体制下，这种权力运行模式有其存在的依据与合理性，但在市场经济体制不断完善的今天，这种权力运行模式则对高职院校的健康发展具有危害性。
直接的危害是“虚化”学术力量。在这种权力运行模式下，高职院校按照党政工作要求架构职能部门，并按照党政组织方式对校、院、系进行权力分配，学术性组织无法成为“权力机关”，学术力量因此被“虚化”，无法参与对学校重大事务甚至学术事务的决策。当前很多教师之所以热衷于谋取一官半职，无心于教学和科研，就是学术力量被“虚化”的结果。潜在的危害则是“异化”高职院校的本质属性，现行的权力运行模式按照党政工作逻辑进行自上而下的管理，学术权力只能听命于等级森严的制度安排。这不仅违背了学术管理和学术发展的逻辑，而且阻碍着高职院校作为学术性组织的健康发展，甚而否定高职院校学术性组织的属性。某些人对高职院校是不是要开展科学研究、要不要推进学术发展都产生质疑，就是高职院校本质属性被“异化”的例证。 当下高职院校内部不断滋生的、为人们所诟病的行政泛化、学术浮躁、创新乏力以及发展趋同等，无不与内部权力的越位、错位、缺位和失衡相关联。因此，必须把“理顺高职院校内部权力的关系，为治理结构重建创造良好的校内环境”，作为高职院校治理结构重建的第三项重要任务。要在厘清政治权力、行政权力、学术权力和监督权力的行使范围、运行机制和目标追求的基础上，解决党委书记与校长的权责界定模糊、学术权力与行政权力严重失衡、校院系权责利不对等等突出问题；要根据高职教育的“主体多元性”特征，建立多元内部治理结构，创新利益相关主体的表达机制，发挥新权力主体在治理结构中的作用，恢复学术权力在治理结构中的尊严。
三、高职院校治理结构重建的路径
此处的“路径”，既指通向上述“四化目标”的道路，也指完成上述“三大任务”的方式。高职院校治理现代化的根本特征是“多元依法共治”，其中既有理论路径问题也有实践路径问题。
（一）理论路径――系统科学理论、新公共管理理论、利益相关者理论
高职院校治理结构重建是一项理论性很强的系统工程，无疑需要进行理论思维，寻找理论依据。高职院校治理结构重建的理论路径，包括系统科学、新公共管理和利益相关者三大理论。
1.理论路径一：系统科学理论。系统科学是指对事物进行系统分析和处理的学科。该理论认为任何事物不仅本身是一个系统，同时又是外部环境的一个子系统，并且遵循“结构功能相关律”。结构和功能是系统紧密联系的两个基本属性，其中结构是功能的基础，功能依赖于结构，只有结构合理，功能才能充分彰显。也就是说，系统科学强调通过优化结构来彰显功能，不仅追求事物内部的和谐统一，而且追求事物与环境之间的和谐关系[3]。高职教育背景的复杂性和主体的多元性，决定了高职院校是一个开放的系统。因此，其治理结构重建涉及的问题极为错综复杂，往往问题连着问题，仅靠“头痛医头、脚痛医脚”的办法是解决不了根本问题的。唯有遵循系统科学理论，系统、全面地优化系统结构，方能提高学校内部的组织结构和所需功能之间的契合度，形成高职院校与环境之间的和谐关系[4]，从而建立起利益相关者意志得以充分表达的有效机制。
2.理论路径二：新公共管理理论。新公共管理理论，是重新划分政府作用和市场机制的一系列新思维、新行为，涉及到行政管理体制的各个方面。20世纪80年代，新公共管理运动推动了西方国家政府重塑运动的兴起和发展，成为公共行政发展的规律和趋势。实践表明，新公共管理理论有助于社会组织摆脱效率低下、机构膨胀和官僚主义的弊端。
在我国，当前乃至今后很长时期内，高职教育发展不仅要面临来自全球化趋势所带来的挑战，而且要承受社会转型、政府改革所带来的阵痛。为了摆脱传统官僚体制的深刻影响，防止高职院校行政泛化，克服功能与结构的背反现象，必须解决政府作用和市场机制的边界问题。因此，摆脱传统管理理论的羁绊，从新公共管理理论中探寻理论依据，从重视“效率”转向重视顾客满意度，已经成为高职院校治理结构重建的必然选择。因此，新公共管理理论无疑是高职院校治理结构重建的第二条理论路径。
3.理论路径三：利益相关者理论。利益相关者这个概念，是斯坦福研究所（SRI）于1963年首先提出的。该理论将股东、员工、供应商、顾客，甚至竞争者都作为公司的利益相关者。上世纪80年代以后，利益相关者理论受到了经济学家和管理学家的普遍关注，并在战略管理和公司治理研究领域取得了很大进展[5]，且逐渐渗透到教育领域。
随着校企合作的深入和工学结合人才培养模式的推行，高职院校已成为典型的利益相关者组织。尽管高职院校不以追求利润为目的，没有严格意义上的股东，但人民政府享有对高职院校的所有权，社会大众则是高职院校的“股东”。这就要求从利益相关者角度考虑高职院校治理结构重建的问题，将利益相关者理论作为高职院校治理结构重建的第三条理论路径。
（二）实践路径――外部治理路径、内部治理路径、监督问责路径
从实践的角度看，高职院校治理结构重建的路径包括外部治理路径、内部治理路径和监督问责路径。
1.外部治理路径：建立高职院校理事会。2014年，教育部发布《普通高等学校理事会规程（试行）》，明确指出理事会是“根据面向社会依法自主办学的需要，设立的由办学相关方面代表参加，支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构，是高等学校实现科学决策、民主监督、社会参与的重要组织形式和制度平台。”因此，必须建立高职院校理事会，作为密切社会联系，争取社会支持，完善监督机制的有效举措；作为发挥政府、合作企业、社会知名人士、优秀校友作用的重要平台；作为利益相关者参与高职院校治理的重要途径。
为使董事会作用落在实处，应该抓好三件事。一是确立理事会的权威性及其在高职学校治理结构中的功能与作用；二是确定董事的资格条件，明确各利益团体的董事比例；三是制定由各利益相关者参与的董事会决策制度。在此基础上，通过多向交叉的运行规范和制度设计，建立健全理事会成员之间的合作协商机制。
2.内部治理路径：完善二级管理体制。要实现高职院校由“传统管制型”向“现代治理型”的根本转变，关键是完善二级管理体制。要在合理界定学校与二级学院职权关系、责任区域和管理职能的前提下，赋予二级学院在专业发展、教师聘用、课程改革、人才培养、内部分配、服务社会、协同创新等常规工作中的充分自主权；要按照“市场定位准确、治理形式灵活、运作模式高效”的要求，创新二级学院民主、科学与高效的运行机制，促进二级学院决策、执行、监督的一体化，将二级学院培育、打造成为学校的基层办学实体。
为提高内部治理的有效性和法治性，应该采取两项举措。一是“纵向压缩，横向拓展，增强治理的有效性”。纵向压缩就是减少管理组织层级，下放管理权责，发挥基层作用；横向拓展就是进行“大部制”改革，延伸管理触角，打破“囿于校园”的管理模式。二是“立足法治，建章立制，增强治理的法治性”。要制定切合实际的学校章程，并以章程为依据健全现代制度体系，使教学、科研与管理，质量检查、评估与奖惩等，有法可依，有章可循。
3.监督问责路径：成立独立监事会。有监督问责才有制衡，有制衡才有高职院校的规范发展。高职院校治理是一种公共事务，行政命令无济于事，缺少有效的监督问责机制很难保障其规范发展。“根据委托代理理论，治理的关键是建立有效的监督问责机制，以激励代理人为实现委托人的目标而努力，并对代理人进行有效约束”[6]。因此，要探索成立监事会（独立的监督机构），履行独立监督、评价和问责职能。
为确保监事会和监事的独立性，应该规定理事不得兼任监事。为确保监事会对高职院校所有利益相关者负责，监事会应由教育专家，政府、行业企业、用人单位的代表以及家长代表等组成，从而形成内外结合的权力监督和约束机制。国内外经验表明，成立独立监事会，实行监事会制度，是高职院校治理工作形成科学化、规范化和法制化局面的有效路径。
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