利益相关者理论视角下高职教育质量问责困境与变革路径

　　[作者简介]张汉军（1969- ），男，内蒙古乌兰察布人，内蒙古建筑职业技术学院，副教授，硕士，研究方向为高等职业教育。（内蒙古 呼和浩特 010070）

　　[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2014）29-0011-03

　　一、利益相关者理论视角下高职教育质量问责内涵及其意义

　　高职教育问责始于20世纪60年代，并逐步发展为发达国家职业教育制度体系架构的核心内容。对正处于职业教育改革历史关键期的我国职业教育事业而言，完善高职教育质量问责制度，有助于规范我国高职教育事业的发展路径，为高职教育质量的可持续提升提供制度保障。

　　高职教育质量问责制度的建构首先需要清晰界定责任的内涵。高职教育责任是基于伦理学视角来审视高职教师行为的道德性，高职教师所肩负的责任是教师职业内涵的道义责任，是经由教师的教育行为来实现其内在教育价值的。从正面分析，高职教育责任表现为高职教师对教育对象的知识增长和教育成果的实现，肩负着积极的助长责任；从负面分析，高职教育责任体现为高职教师对于其理应肩负但却未能有效达成的任务，具有强制性的教育义务。高职教育问责制度的建构是我国高职教育系统保持其教育质量并提升高职教育资源利用水平的重要手段。从责权匹配与权力制衡角度而言，高职院校教育质量问责制度的建立可以通过制度化方式来规范上级教育主管部门及外部力量对高职院校办学秩序的非法干预，这有利于提升高职院校的教学自治水平。

　　利益相关者理论是由斯坦福大学研究组于1963年首先提出的，该理论认为，所有利益相关者对组织的生存与发展既有贡献也需承担风险；组织的有效运作必须依赖于组织对所有利益相关者的合理利益的考量。罗索夫斯基将利益相关者理论首先应用于高职教育领域。作为兼具公益性和利益性组织目标的高职教育事业的成功举办也受到如社会、政府、企业、学生及其家长等各方利益相关者的影响，高职教育质量的维持与改善，有必要在充分考虑高职教育各利益相关者所关切内容的基础上深入剖析高职教育质量问责的既有问题，并据此提出相应的变革路径。

　　二、利益相关者理论视角下高职教育质量问责面临的困境

　　（一）高职教育质量问责制度体系的建构理念问题

　　1.高职院校教务管理者的“惰政”观念使得高职院校教学质量问责模式被形式化。在教育产业化背景下，部分高职院校存在急功近利的思想，缺乏在深入洞悉高职教学质量问责机制的基础上制定切合本校实际的高职教学质量问责制度体系，从而导致高职院校教学质量问责机制的扭曲。部分高职院校的教务管理者存在“惰政”心态，为了方便和简化工作，过度依赖于教学质量评估材料，各教学单位为追求较高的教学质量评估结果而投入大量的人力和财力准备报审材料，甚至不惜影响正常的教学秩序。评估方将教学质量问责制度等价于教学质量评估材料问责制度，这种错误思想是扭曲高职教学质量问责制度、降低高职教学质量问责制度执行效能的根源。

　　2.高职院校的单向问责理念破坏高职教育质量问责制度体系的完整性。高职院校实施的科层制是以行政职能为单位来分配高职院校的行政管理资源，各科室以专业化行政官僚为行为主体、以理性制度体系为行动依据来实施高职教育行政管理活动。高职院校的科层制内部实施统一权力制，并通过森严的科层等级来落实统一权力，其问责制度表现为下级对上层管理者负责、上层管理者对下级问责的单向问责模式。这种单向问责模式比较适合人员规模相对较小、职能结构单一的部门，并不适合人数庞大、职能复杂的高职院校的教育质量问责工作，其局限性主要表现如下：首先，高水平的高职教育质量是教务系统上下协力合作努力的结果，而单向问责制度对一线教师有较强的约束力，但缺乏对教务管理部门及其上级领导权力的有效约束，这容易出现因上级决策失误而诱发的部分教学质量问题由基层教师来负责的责任错配问题，其扭曲的问责逻辑将削弱高职院校内部员工的凝聚力，进而阻碍高职院校教育质量的改善。其次，高职院校的单向问责理念易于激励管理者实施事后问责而削弱其事前防控能力，从而导致高职教育质量问责制度滑向人治模式。高职院校的单向问责制度将问责中心放在上级对下级责任追究上，其问责程序的启动权、问责结果的评判权和对责任者的处理权都集中在上级领导手中，由此形成的浓郁的人治管理氛围使得高职院校的教育质量问责体系缺乏科学规范性。

　　（二）高职院校的教育质量问责内容问题

　　1.高职院校的宏观人才培养环境变迁对传统的高职教育质量评估内容和问责内容形成挑战。在传统的计划经济体制下，高职教育体系以精英型人才培养为主要工作内容，人才培养方案的制订与计划经济中的人才需求相一致，课程教授内容和方法无明显差异，学历证书可以作为学生能力的终生证明。这使得传统的高职教育质量的标准相对统一，高职教育工作的质量可从既有的高职教育体系内的考试成绩和毕业率等指标来反映。但是，随着信息技术的迅速发展，社会经济改革的逐步深入，高职教育系统的既有人才培养质量评估机制受到了严峻的挑战。新型高职教育技术的广泛应用增加了高职教师与学生之间的教学活动的交集，同时也改变了高职学生的学习形态，高职学生的学习质量不仅受教师课堂讲授水平的影响，而且受高职教师指导学生课外学习能力的影响，甚至还受到整个职教制度环境的影响。这对基于课堂讲授法的传统人才培养质量评估体系造成直接冲击。高职院校的教育质量问责调查的评价指标设置缺乏对新型职业教学特征的充分揭示，所以缺乏有效评估高职教育质量的合理性。 　　2.高职院校对职能部门问责权的过度依赖与高职院校的知识型管理特征相冲突，削弱了高职教育质量问责机制的有效性。部分高职院校运用管理普通劳动力的方式来管理具有较高知识水平的教师队伍，将教师在教育质量提升问题上的投入等同于其必要劳动时间的付出，将其教育质量结果等同于如学生成绩等可被量化的指标。这种管理模式缘起于科学管理思想在高职教育管理活动中的实践，其表现形式具有较多的科学管理意蕴，但其内核却脱离了科学管理的实质。依据科学管理理论，金字塔式层级管理模式的有效运行依赖于作为管理者的上级本身具有较为丰富的实践工作经验并能充分理解下级的工作内容及价值。高职教师是知识型员工，其丰富的工作经验是上级领导所不具备的，其工作内容的高度复杂性决定了普通管理者的难以理解性，这样很容易使高职教师和问责部门之间产生信息不对称性，从而制约了高职院校中具有问责权的相关职能管理部门客观公正地评价一线高职教师教育工作质量的能力。

　　（三）高职院校的教育质量问责方法问题

　　1.高职教育系统缺乏有效的外源性问责方法的应用。依据高职院校教育质量问责主客体之间的关系，可将问责主体划分为外源性问责主体和内源性问责主体；依据问责制度方法实施主体角度，则可将高职院校的教育质量问责方法划分为外源性问责法和内源性问责法。目前，我国高职教育系统沿袭着传统行政体制下的问责模式，主要表现为在高职院校行政架构内上级部门对下级部门的问责。这种基于内源性问责权力的问责方法固然存在问责流程易于操纵、问责结果易于落实和问责成本较低等优点，但也存在因问责主体单一化而诱发的问责权力易于被腐蚀、问责流程易于被隐蔽的校内人际关系网所腐蚀、问责结果执行不力等缺陷，且该缺陷难以在既有的内源性问责制度方法内得以有效地解决。内源性问责结果多决定于领导的意志，问责过程缺乏透明性，存在如“暗箱操作”“弃卒保帅”等内在弊病，从而降低了问责机制的有效性。导致内源性高职教育质量问责问题的根源在于当前高职院校问责主体与高职教育利益相关者之间不匹配，高职院校上层问责主体难以全面代表高职教育利益相关者的全部利益。

　　2.高职教育系统的教育质量问责方法缺乏必要的制度约束。当前我国高职教育系统没有专门的关于教育质量问责的法律法规，这使得高职教育质量问责方法的落实缺乏必要的法律依据。虽然大多数高职院校从本校办学环境和校情出发，都制定了相关的教育质量问责内部规范性文件，并对校内的教育质量问责行为形成了相对有效的制度约束力。但是，各种校内教育质量问责制度的内容存在较大差异，教育质量问责方法也存在较强的不确定性，由此导致高职院校的教育质量问责行为易于诱发运动式教育质量问责活动的产生。另外，由于高职教育信息的单向透明性及高职教育过程与教育成果的分离性，高职院校难以对全部高职教育活动进行即时性质量问责，其内部问责活动通常依赖于高职院校对教师的道德约束而非制度约束力。建立在道德约束基础上的问责制度易于滑向人治的巢穴，从而会破坏高职教育系统依据问责制度建设来确保高职教育质量问责的常态化机制建设成果。

　　三、基于利益相关者理论的高职教育质量问责变革路径

　　（一）变革高职院校的教育质量问责理念

　　1.高职院校应当推动教育质量问责制度体系建构理念的变革，实现从上级单向问责体系建构理念向社会化高职教育问责体系建构理念的逻辑转换。新中国成立以来，我国高职教育体系延续着以政府为主要举办力量的办学模式，其校务管理体系也延续着高度集权式管理模式。作为高职教育资源的主要供给方和调配方，政府部门既是高职教育事业的重要利益相关者，也是高职院校教育质量问责体系建构的力推者。高度集权式高职教育管理体系下的高职院校将政府所关切的政治性教育目标放置于高职教育体系的核心地位。随着我国高职教育事业的市场化进程的稳步推进，高职教育资源多元化趋势日益明显，包括热心高职教育事业的企事业单位、非政府组织和学生家庭在内的各类社会力量也立足本位利益视角对高职教育质量提出了新的要求。高职院校应当适应高职教育资源来源方的变化趋势，建构社会化高职教育问责体系。社会化高职教育问责体系的建构核心是处理好高职教育问责权的配置问题。权力配置是高职院校办学过程中各利益相关者力量博弈的结果，科学规范的高职教育质量问责权配置方案不仅有助于提升高职院校内部教师及管理者的工作效率，也有助于改善高职院校与校外企事业单位之间的合作关系，增进高职教育办学目标与企事业等用人单位对教育质量的要求之间的一致性。

　　2.高职院校应当落实多元化理念在高职教育质量问责制度体系建构过程中的应用，为高职教育问责体系的基础性制度变革奠定多元化理念基础。高职院校的教育质量问责主体应当多元化。从问责权实施者角度分析，多数高职院校以本体自我问责模式为主，即高职院校内部各部门对其他部门进行问责，但高职院校内部利益的纠葛及部门间的利益交叉易于使得高职教育的自我问责模式失效。为此，高职院校应当力促多元化问责主体力量的形成，以形成对高职院校内部职能部门滥施职权行为的有效制衡。高职教育问责机制建设应当从法律上破除政府对教育问责的垄断，积极引入公众和专业评估机构等力量，建立国家权力、市场力量和学术立场等多元化外部监督者共同参与、有序组织、有法可依的问责体系。

　　（二）丰富高职院校的教育质量问责内容

　　1.高职院校应当强化高职教育问责内容的多元化。多元化问责主体必然会基于各自立场提出教育质量问题，从而导致高职教育质量问责内容的多元化和明细化。高职院校可以从以下两个方面来拓展高职教育质量问责内容：一是高职院校应当构建对影响高职教育质量者的道义责任的问责机制，促使高职院校管理层对其决策所造成的间接影响担负应有的道义责任；二是高职院校应当强化问责对象所应承担的制度责任，根据相关的校内规章制度和国家法律法规对问责对象予以惩治，从而确保问责对象所应承担的权责与其受到的惩罚相一致。

　　2.高职院校应当丰富教育质量问责评估的指标体系。高职院校可以采取量化指标和定性指标相结合的方式来确定高职教育质量问责框架，并从以下方面详细测度高职教育质量水平：一是高职院校应当设置可衡量教育活动组织能力的可持续性指标。该指标可以评价高职院校是否具有明晰的人才培养战略目标和有效运作的办学经费保障，以确保高职教育系统可以获得可持续性的质量保证。二是高职院校应当设置职教服务供应能力指标。该指标可以测度高职院校在专业设置和课程建设等方面的努力水平，以及学生所能获取的学习资源总量和人均水平。三是高职院校应当建立相应的教学成果质量评估指标。该指标主要由学生日常课程试卷成绩、面向学生的抽样调查访问评价值、学生留级率及辍学率等内容构成。四是高职院校遵从既有教育质量管理制度规范的能力指标。高职院校在保障高职教育质量问题上通常给出较高的承诺标准，但其履行效果与其承诺水平尚有一定的差距。高职教育质量问责管理者应当审议高职院校对教育质量的承诺与履行情况，确保高职院校践行其对教育质量的承诺。与传统的高职教育质量问责机制相比，完善后的教育质量问责内容强调了高职教育产出环节质量评估的重要性，建构了以量化评估指标为基础的高职教育质量问责基本框架，将内向性高职院校教育质量问责模式变革为强调高职教育质量问责结果的绩效式问责模式。 　　3.高职院校应当清晰界定各职能部门的问责权限，以保障职能部门问责权力的有效运行，提升高职院校问责机制的民意基础和问责权的公信力。高职院校的教务活动内容众多，各行政部门根据自身职责差异定位来协调完成跨专业和跨部门的问责相关事宜。教学工作质量的直接负责部门为二级教学单位，但高职院校的教务处、学生处、保卫处、学督委员会、学术委员会等机构的工作质量也对一线教学质量产生直接或间接影响。在实施高职教育问责制度过程中，高职院校应当将高职教育质量问责调查权与高职教育质量问责惩戒权相分离。高职院校各专门职能机构和二级教学单位应当通力协作，展开对一线教师的教学质量调查，以确保科学、公正地实施教学质量问责制度；高职教学质量问责惩戒权则应集中于高职院校教务管理部门或教学工作委员会来实施，以保障高职教育质量问责惩戒权的集中实施，在以事实为依据、以制度为准绳的基础上，实现依法问责机制的有效运行。

　　（三）完善高职院校的教育质量问责方法

　　1.高职院校应当完善在高职教育质量评估活动中引入第三方评估的有效机制。高职院校教育质量管理者应当从认知层面端正对第三方评估的态度。当前高职院校的教学质量内部评估机制易于导致利益相关者根据己方利益立场来使得评估结果主观化，从而扭曲教学质量评估结果，使得高职院校的教务管理失去公平正义性。第三方评估主要针对教学质量内部治理机制中易出现的问题来展开。第三方教学质量评估委员与被评估者之间脱离利益纠葛，其评估指标体系设计倾向于引入科学的客观指标，从而强化高职教学质量评估结果的客观性与可行性。高职院校管理者要克服“唯上是从”的行政管理权至上的偏见，将第三方评估视为对现有高职教学质量评估体系的有益补充，并以第三方教学质量评估为标杆来比照高职院校内部教学质量评估体系的不足，从而采取有针对性的制度改进措施来提升内部评审质量。

　　2.高职院校应当完善以促进学生全面发展为内核的内部问责方法。高职教育的人才培养质量事关高职院校的生存与发展。作为高职教育质量的直接利益关联者，高职学生理应对高职教育质量有一定的内部问责权。为有效突破传统高职院校内部金字塔式管理架构对高职教育质量的内部问责机制的约束，高职院校可以从赋予包括学生在内的基层组织的上层问责权的视角来变革问责制度体系。高职教师和学生可以基于基层视角对高职院校各职能部门的行政管理活动的质量进行问责，并促进各职能部门积极改进工作制度和工作方法，为一线教学工作提供合格的乃至满意的行政服务。

　　3.高职院校应当建立关于高职教育质量问责的长效机制。高职院校在推进高职纪委与教务管理部门联合问责的基础上，应当积极推进各职能部门及二级教学单位结合本单位专业特点来健全教育质量问责法规制度，制定细化的教育质量问责工作办法，形成以党政领导干部问责制度为纲、以职能部门和二级教学单位的教育质量问责工作办法为目的的、具有我国职教特色的长效问责制度体系。高职教育质量长效问责机制的建构应当强调对责任当事人的任期责任的厘清和落实。由于高职教育的内在特点所决定的时滞效应，使得诱发高职教育质量问题的初始原因和高职教育质量事故的最终暴露之间通常存在一定的时差，这使得部分高职教育质量问题在暴露时，教学事故当事人已经调离原岗位，或者问责部门难以调查清楚诱发教学事故的真实原因。因此，在制定高职教育质量问责制度时，高职院校应慎重考虑教育产出滞后性规律的影响，积极实施周期性绩效评价。高职教学质量问责工作要强化问责调查工作，通过引入专业人士参与事故调查和责任认定等方式来厘清问责当事人的任期责任并给予责任人罪罚相当的惩戒，从而确保高职教育质量问责长效机制在公平正义的法制化轨道上平稳运行。

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