职业教育均衡发展与区域经济协调发展

　　在城乡一体化进程中，职业教育凭借其经济 与教育的双重属性和显着的区域性特征成为促进 区域经济协调发展的有效桥梁，而职业教育自身 的均衡发展也是时代教育改革的必然趋势。由 此，如何一方面发挥职业教育对区域经济协调发 展的作用，一方面在区域经济协调发展的环境下 实现职业教育的均衡发展，是城乡一体化进程中 需要思考和解决的重要议题。基于职业教育均衡 发展与区域经济协调发展的高度耦合与相互依赖 性，实现两者之间的互动或联动发展应当是问题 解决的最佳方法。但是，职业教育均衡发展与区 域经济协调发展互动表象纷纭、关系复杂，厘清职 业教育均衡发展与区域经济协调发展的互动机 理，明析职业教育均衡发展与区域经济协调发展 互动的体制机制障碍，构建职业教育均衡发展与 区域经济协调发展互动的体制与机制，为推进城 乡一体化发展提供有益借鉴是一个紧迫而又现实 的课题。

　　一、职业教育均衡发展与区域经济协调发展的互动机理

  宏观而言，职业教育均衡发展与区域经济协 调发展表征为一种作用与反作用、决定作用与能 动影响的关系。区域经济协调发展既为区域职业 教育提供了新的发展机遇，同时也提出了均衡发 展的新要求。职业教育均衡发展则是推进区域经 济协调发展的必要步骤和重要组成部分，是实现 城乡融合、改变农村落后面貌、构建新型城乡关系 的必要举措，是城乡关系发展的必然要求。

　　(一）区域经济协调发展对职业教育均衡发展的驱动机理

  区域经济协调发展对职业教育均衡发展的作 用表现为“三个驱动”。（1)驱动职业教育的资源配 置均衡。经济要素在区域内的均衡配置一方面有 助于城乡职业教育在经费投人、校舍、教学实验场 地等硬性条件上达成尽可能的公平;另一方面有 助于在师资、信息、管理等软性资源上达成均衡发 展态势。(2)驱动职业教育的人学机会均衡。一方 面，由城乡一体化政策引发的区域产业结构、技术 结构的调整诉求区域人力资源结构的配套升级， 这种诉求凸显了职业教育的重要性，进而刺激区 域职业教育的壮大发展，扩大了职业教育的办学 规模;另一方面，区域经济协调发展能够提升农村 经济实力、提高农民经济收人，进而改变农村居民 的消费结构，刺激农民接受职业教育的需求。（3) 驱动职业教育的布局结构均衡。从空间布局上 看，在区域经济协调发展进程中，城镇化和新农村 建设这“两驾马车”必然大幅度提高中等职业院 校、各种技能培训基地对农村的覆盖率;从布局内 容上看，由区域经济协调发展催生的产业结构变 化要求区域内职业教育及时调整、更新各种类型 与各科专业的学校，调整相应专业结构和人才培 养结构。

　　(二)职业教育均衡发展对区域经济协调发展 的杠杆机理

  基于职业教育与经济发展的高度耦合性，区 域经济在协调发展过程中必然需要一个与其相适 应的职业教育系统。职业教育与区域经济的并行 协调与配合，是区域经济协调发展的重要杠杆。 基于区域经济协调发展指向的三个目标，职业教 育均衡发展对区域经济协调发展的杠杆作用主要 通过三个层次来传递。（1)促进区域经济、社会要 素的公平流动。职业教育均衡发展要求把区域内 有限的教育资源公平地配置给城乡不同职业院 校，要求区域内所有社会成员平等地拥有和享用 高质量的职业教育资源，这可以打破传统区域经 济、社会要素的单一流向，使区域内资金、福利、人 力、信息、科技等各种要素按需求合理流动。(2)促 进区域经济结构的协调发展。“职业教育均衡发展 就是指职业教育的培养规格、规模、结构、质量和 效益满足社会人力资源和个人发展的需求，并在 两个需求之间保持相对平衡的状态。”⑴可见，作 为提供技能性人力资源的职业教育能否在人才培 养规格、规模、结构、质量和效益等方面在系统内 部达成均衡发展态势，直接影响着区域经济结构 的协调发展。（3)促进城乡经济发展差距的缩小。 城乡居民收人差距过大是制约区域经济协调发展 的瓶颈，“解决城乡收人差距，提高农民的收人，最 主要和关键的就是要减少农民，把农村劳动力向 非农产业转移”。[2]职业教育均衡发展一方面有 利于培养大批面向农村发展的“新型农民”，另一 方面有助于破解农村劳动力在向城市转移过程中 所遭遇的文化素养、专业技术上的障碍，通过双向 渠道提高农民收人，促进农村经济发展。

　　(三）职业教育均衡发展与区域经济协调发展 互动的应然表征

  职业教育均衡发展与区域经济协调发展互动 不是一个机械的相互作用的“躯壳”，而是由多方 要素共同构成的复杂系统。要真正实现两者之间 的良性互动，发挥互动的应然效应，必须彰显三个 互动特征。（1)系统开放性。职业教育均衡发展与 区域经济协调发展互动是由相互依赖、相互联系、 相互作用的不同要素构成的系统工程，系统之间 应当不断地进行人力、知识、科技、信息等方面的 交流和互补，发挥互动的系统效应。(2)交互共生 性。职业教育均衡发展与区域经济协调发展自成 系统，但两者互动旨在通过系统要素之间的相互 结合、渗透，发挥要素之间的优势互补功能，从而 在自系统得以发展的同时推动他系统的发展。(3) 多赢互惠性。职业教育均衡发展与区域经济协调 发展互动应当是一种多赢互惠的战略发展模式， 即双方的互动不是强制结合，而是在自愿、互利的 基础上，形成共同的目标、原则和实施路径，通过 资源的优化组合和有效运作，使每个子系统都得 到优化，进而共同推进城乡一体化的进程。

　　二、职业教育均衡发展与区域经济协调发展互动的体制机制障碍

  职业教育均衡发展与区域经济协调发展互动 是一种多赢互惠的发展战略模式，但这种战略模 式的运行却一直受到我国长期积累着的诸多体制 和机制方面的矛盾的制约，这些矛盾构成了阻碍职业教育均衡发展与区域经济协调发展良性互动 的桎梏和顽疾。

　　(一）管理体制“条块分割”

　　相对于经济体制改革，社会体制改革的滞后 性导致了我国社会事业管理体制的问题庞杂、积 重难返。社会事业管理体制“条块分割”的“硬伤” 对职业教育均衡发展与区域经济协调发展互动所 带来的困扰表现在三个方面。

　　第一，单向度的利益博弈机制。在条块分割 的管理体制下，利益博弈的一个显着特征就是“城 市取向”，“城乡分治建构的是一个从中心城市出 发、依行政权力而衰退的等级框架。”[3]“ 一言 堂”、、一边倒”的现实使利益分配的多方博弈转变 成了独家经营。第二，封闭的信息沟通机制。横 向上，职业教育管理部门与区域经济管理部门之 间、职业教育不同管理部门之间缺乏沟通平台;纵 向上，不同层次、不同类别的职业教育管理系统之 间的沟通渠道严重缺失。第三，缺失的优势资源 互补机制。职业教育均衡发展与区域经济协调发 展在资源利用上具有高度的优势互补性。职业教 育所能提供的人才资源、设备资源、技术资源和信 息资源是区域经济发展的渴求资源，而经济实体 所拥有的雄厚资本、市场信息、实践平台、技能专 家等也是职业教育发展中所缺少和需要的资源。 而在“条条”和“块块”分割的刚性管理体制下，职 业教育和区域经济发展均存在着资源不足与资源 浪费并存的现象。

　　（二）人才培养体制“脱离市场”

　　人才培养体制对职业教育均衡发展与区域经 济协调发展互动的障碍表现在职业教育课程设 置、教学模式、人才评价与市场脱节。

　　首先，课程设置与市场的不适切性主要表现 为两个方面：一是课程设置不能满足区域经济的 发展需求以及城乡居民的个体发展需求。大多职 业院校热衷于开设服务于第三产业的专业，而忽 视直接服务于第一、第二产业的专业，忽视与农 民、农民工发展联系最紧密的专业;二是由于缺乏 市场需求评估机制和协调交流机制，区域内不同 层次、不同类型职业院校之间在课程设置上存在 严重的趋同现象，从而导致区域经济发展过程中 产生“人才过剩”和“人才缺失”并存的尴尬局面。 其次，教学模式与市场脱节集中表现为“学非所 用，用非所学”的人才培养负面效应。最后，人才 评价机制与市场的脱节主要表现为评价主体的单 一性。作为职业教育人才培养的“利益相关者”， 政府机构、职业教育机构、企业、社会和受教育对 象应当共同参与到人才评价之中。而当前的职业 教育人才评价主要是一种以职业教育机构为主 体、其他“利益相关者”游离在外的单一主体评价 机制，这势必阻断职业教育与经济的沟通反馈，从 而影响职业教育均衡发展与区域经济协调发展的 互动质量。

　　(三）办学体制“封闭单一”

　　作为一种开放、多元、平等、自主、以市场为导 向的经济形态，市场经济体制的形成要求职业教 育的办学主体必须向多元化发展。而与之对应， 由于长期受计划经济体制的影响，职业教育办学 体制同样形成了 “路径依赖”，政府包揽办学和单 一计划办学仍然是职业教育办学体制的主要特 征。这种封闭单一的办学体制对职业教育均衡发 展与区域经济协调发展互动带来以下负面影响。

　　首先，不利于发挥政府以外的投资主体(如企 业、行业)办学的积极性，难以将更丰富的经济、社 会资源转化为职业教育资源，容易抑制潜在的教 育供给，导致单一的教育财政资源的供给不能满 足职业教育迅速发展的需求;其次，使职业教育的 供给不能满足区域经济社会日益增加的教育需 求。经济活动的多样化需要以职业教育的多样化 做保障，而职业教育的多样化与办学主体的多元 化密不可分，因此办学主体的单一性势必使经济 社会发展受阻。第三，不能满足区域内城乡居民 对职业教育机会供给类型的多样化需求。“经济发 展的多元格局和人们收人水平的差异，使社会不 同阶层、团体、家庭和个人对物质和精神的追求， 也产生了很大的差异。”[4]而差异化的受教育需 求则势必诉诸多元化的办学体制。在城乡一体化 进程中，单一的职业教育办学体制特别容易使农 村居民、进城务工人员、城市待就业居民的受教育 需求无法得到满足。第四，容易造成教育机会分 配上的不平等，即由于政府财力物力有限，不可能 全面兼顾区域内经济社会以及个人的教育需求， 因此往往会采取通过抑制社会和个人教育需 求的方式来实现职业教育供求的外在均衡。

  三、职业教育均衡发展与区域经济 协调发展互动体制与机制的构建

  结合当前我国教育体制与机制改革的重点、 难点以及职业教育均衡发展与区域经济协调发展 互动的现实障碍，笔者认为构建城乡一体化背景 下职业教育均衡发展与区域经济协调发展互动体 制与机制，应着力于如下方面。

　　(一）办学体制及其相应机制的构建

  “办学体制主要回答由谁举办学校，即由‘谁 投资、谁办学、谁管理’的问题。”[5]可见，办学主 体及其关系以及经费投人问题应当是办学体制改 革的核心问题。基于此，在职业教育均衡发展与 区域经济协调发展互动的框架下，办学体制改革 可以构建“利益责任共担的校企合作办学机制”和 “统筹协调的经费投人机制”。

　　1.构建利益责任共担的集团化办学机制。集 团化办学凸显的是规模经济以及范围经济战略思 路，旨在提升区域的内聚性。其主张区域内政府 机构、企业行业、职业教育机构在利益互惠、责任 共担的基础上，建立一种资源共享和契约化发展 的大职业教育办学模式。从投资主体来看，该机 制可以改变政府单一投资的局限，通过引人新的 投资者，使职业院校的产业格局变为多个投资者， 形成国有资产与投资单位财产分离的办学格局； 从办学模式来看，该机制又可以根据具体情况形 成不同的办学模式。例如可以建立行业、企业与 职业院校联合办学的模式;可以建立校企股份制 办学的模式，职业院校与企业按照比例投人办学 经费，组建以企业为主体的“厂中校”或以职业院 校为主体的“校中厂”等。从办学效益来看，该机 制可以在办学集团内部构建生源链、产业链、信息 链、实训链、就业链等有效载体，有序实现区域经 济资源与职业教育资源的有机结合，使校企合作 从“一对一”走向集群式，实现效益最大化。

　　2.构建多元统筹的经费投人机制。近年来， 职业教育的快速增长暴露出了政府部门在职业教 育办学经费投人方面的诸多偏颇：一是办学经费 投人总体规模不足;二是办学经费投人主体过于 单一;三是办学经费投人城乡不均衡。因此，构建 多元统筹的经费投人机制，是确保职业教育经费 总额持续增长、拓展职业教育经费来源渠道、促进 城乡职业教育均衡发展的重要保障。构建多元统 筹的经费投人机制一是积极吸引团体和公民办 学、社会捐集资，提高企业、行业、实业家在职教经 费投人中的比例;二是职业院校要基于自身的优 势和各种优惠政策，大力发展校办产业，走“产学 研”结合道路，增加自我筹措资金的能力；三是政 府部门要采取合理的经费拨款模式，缩小区域内 城乡职业教育的经费差距。政府部门可从城乡不 同地区的发展水平出发，制定城乡各个层次、类别 职业学校的最低生均拨款标准并在参照生均培养 成本的基础上严格按照在校学生数量进行拨付， 在此基础上，同时考虑地区经济系数、重点扶持系 数、人才培养成本系数等参数，采用多参数公式拨 款方式进行经费分配。

　　（二）人才培养体制及其相应机制的构建

  人才培养包括制定目标、培养过程和评价反 馈三个基本环节，基于此，人才培养体制可以相应 构建“人才需求预测机制”、“课程设置和教学模式 的市场导向机制”以及“人才培养质量与评价的联 合评估机制'

  1.构建人才需求预测机制。职业教育人才需 求预测主要是对人才的层次结构和专业结构作供 求两方面结合的有效判断。构建区域内职业教育 人才需求预测机制，可以从三个方面着手：第一， 政府部门邀请、组织区域内来自工商界、职教界、 学术界、行业协会的代表共同组成专门性的职业 教育人才预测咨询团，专门负责从事区域经济发 展对职教人才需求及其变动趋势的阶段性、滚动 式分析预测;第二，以人事系统为依托，构建人才 需求信息网络系统，搭建区域职教人才需求、供给 信息征集和反馈平台;第三，建立科学的人才需求 预测预报指标体系和分析系统，以保证预测结果 的科学性、准确性、及时性和有效性。

　　2.构建课程设置和教学模式的市场导向机 制。构建课程设置和教学模式的市场导向机制是 职业教育均衡发展与区域经济协调发展互动的关 键枢纽。一是建立市场主导型专业设置模式。区 域内各个职业院校可以根据当地政府公布的人才 需求预测报告、地方政府发展战略规划、区域经济 发展需求和自身办学条件来设置专业，并根据市 场的变化及时调整专业，将区域经济结构、产业结构和技术结构以及社会人才需求的变化趋势作为 专业结构优化的主要依据;二是地方政府部门、职 业教育机构、企业行业建立课程开发的“三方联 动”机制。三方紧扣区域产业优势，共同开发符合 市场需求的品牌特色课程;三是建立政府部门、职 业院校、企业行业以及民间机构共同参与人才培 养的过程机制，探索多方联动的一体化人才培养 方式，凸显职业教育与培训过程中的实训化特征。

　　3.构建人才培养质量与评价的多元评估机 制。构建人才培养质量的联合评估机制旨在扩大 区域职业教育人才培养质量的评价主体，发挥企 业、行业等职业教育“利益相关者”在检测职业教 育人才培养质量中的“标尺”作用，促进市场机制 作用的发挥，真正提高职业教育质量。职业教育 人才培养质量联合评估机制的构建有赖于当地政 府部门牵头，组建由政府、职业院校、企业、行业与 学生代表共同构成的联合评估委员会，共同制定 一套科学可行的评估方案和行动准则，形成有效 的职业教育人才培养社会评价反馈机制和人才培 养质量调控机制，提高人才培养的社会适应性。 在此基础上，职业教育机构还要根据人才培养社 会评价信息反馈和经济社会发展需求，及时完善 人才培养方案、相关管理制度和运行机制。

　　(三）管理体制及其相应机制的构建

  在职业教育均衡发展与区域经济协调发展互 动的框架下，职业教育管理体制可以通过建立“区 域大职教统筹管理机制”、“伙伴协作管理机制”和 “多边协调运行机制”进行创新。

　　1.构建区域大职教统筹管理机制。打破职教 管理体制上存在的“条块分割”格局，解决职业教 育规模过小、办学分散等问题，应当在区域内树立 大职教观，建立区域性职业教育体系，实施区域大 职教的统筹管理机制。第一，将区域内教育行政 部门负责的职业教育、劳动就业部门负责的技工 教育和岗位资格认定与培训，以及人事部门负责 的人才使用管理制度，统一由区域政府进行统筹 管理，通过政府整体统筹和市场运作的结合，实现 区域职业教育的整体发展;第二，将区域内分别归 属于高等教育管理部门的高等职业教育、职成教 育管理部门的中等职业教育以及社会保障部门的 技能教育等都归并到一个行政主管部门进行统筹 管理，通过设立职教处(所、科），统筹负责本地区 职业教育的发展，发挥职业教育调控管理的聚集 效应;第三，统筹区域内城乡职业教育的管理。将 区域内主要由省(市)级政府负责的城市职业教育 和主要由县镇级政府负责的农村职业教育进行 “一盘棋”统筹管理，在财政投人、资源配置、招生 就业等方面尽量做到“一碗水端平”。

　　2.构建伙伴协作管理机制。职业教育均衡发 展与区域经济协调发展互动需要多部门、多行业 和多群体的有效协作，有效的伙伴协作管理机制 有利于解决当前职业教育业务主管部门与行政部 门之间沟通不畅以及社会参与职业教育管理力度 不够的问题，推动职业教育要素与区域经济要素 的有效流通和融合。构建伙伴协作管理机制可遵 循以下步骤。第一步，确定影响职业教育均衡发 展与区域经济协调发展互动的相关部门和群体并 形成战略合作伙伴关系，如教育部门、劳动部门、 人事部门、财务部门、工商管理部门、企业组织、行 业协会等。第二步，在确定的相关利益者中按照 “自愿、互利”的原则，选出其代表作为伙伴代表。 第三步，召开伙伴代表大会。第四步，由伙伴代表 大会选举产生伙伴协作管理委员会，常设“职业教 育管理委员会”或“职业教育一体化发展委员会”， 建立秘书处，负责日常工作;下设各专门小组，如 中等职业教育组、高等职业教育组、技能培训组、 农民工培训组等。第五步，定期召开伙伴会议，根 据需要确定各专门小组的活动。

　　3.构建多边协调运行机制。基于互动所关涉 的四大主体——政府机构、企业、行业、职业教育 机构，可以构建由制度协调、行政协调、行业协会 协调、学术机构协调四个层面共同构成的多边协 调运行机制。第一，制度协调是指以法律制度的 形式保障互动的运行。统一的制度可以部分消解 区域内诸多制度各自为政、主体多头、职责不清的 难题，推动区域内经济、社会、人才等要素的充分、 合理流动。第二，行政协调是由政府的行政部门 通过签订行政协议的方法作为磋商沟通的一种机 制。[6]行政协调有利于促进区域内经济社会行政 管理部门与职业教育管理部门以及系统内部门之 间的沟通和协商。第三，行业协会作为市场经济 发展的产物，以其为主体所构建的协调机制可以 使市场机制得以真正发挥，实现市场与职业教育 的“无缝衔接”。第四，学术机构协调是由区域内职业教育研究领域和其他相关研究领域专家学者 共同搭建的协商平台，可以通过成立“职业教育均 衡发展咨询委员会”、“区域经济协调发展咨询委 员会”、“城乡一体化促进会”等非官方组织的形式 提供诸如信息搜集、问题诊断、理论论证、对策咨 询等专业服务。