中等职业学校教职工编制标准政策的发展路径分

编制标准是对法定社会组织内部工作人员编制员额、职位名称、人员比例、领导职数等方面的规定。2013年教育部工作要点指出，要进一步转变管理方式，强化标准制定，运用法规、政策、标准、公共财政等手段引导和支持教育发展。教职工编制标准是促进教师队伍建设的重要手段，是学校管理的基本依据。新中国成立以来，国家层面没有制定统一的中等职业学校(包括职业高中、技工学校、普通中专、职业中专)编制标准。由于没有国家标准，安徽、福建、湖南、广西、河南、广东、重庆市等省(自治区、直辖市)先后制定了本地区编制标准。比较分析七省(区、市)编制标准，对于制定国家标准，优化人力资源配置，提高管理效能，增强办学活力具有重要的政策意义。
    一、七省(区、市)先后制定了中等职业学校教职工编制标准
    2001年，国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准意见的通知》，规定了普通中小学的教职工编制标准，同时规定职业中学可参照中小学教职工编制标准，由各地根据实际情况确定。这个规定只涉及职业中学，没有考虑中等职业学校其他办学类型；而且只是“可参照”，没有明确规定。我们通过全面调查，发现由于没有“国家标准”，十余年来，各地在开展中等职业学校教职工编制核定与管理时存在三种情况：其一，安徽(2007)、福建(2007)、湖南(2009)、广西(2009)、河南(2010)、广东(2011)、重庆市(2012)等省(自治区、直辖市)先后单独制定了中等职业学校教职工编制标准；其二，湖北(2001)、云南(2002)、甘肃(2002)、海南(2002)、江苏(2002)、山西(2003)、浙江(2004)等省依据国家《关于制定中小学教职工编制标准意见》制定本省中小学教职工编制标准时，对职业中学编制标准进行了单独说明(但未涉及中等职业学校其他办学类型)；其三，其余省、自治区、直辖市完全参照普通中小学核定中等职业学校教职工编制标准。
    2007年5月14日，安徽省颁布《安徽省人民政府办公厅关于印发〈安徽省中等职业学校机构编制管理暂行办法〉的通知》，规定中等职业学校教职工编制总额按照学校类别、学生人数以及员生比并适用超额累进的办法，综合测算核定。2007年6月18日，福建省颁布《福建省中等职业学校编制标准等问题的暂行意见》，规定中等职业学校事业编制按员生比(指教职工与学生之比)核定。2009年3月25日，湖南省颁布《湖南省中等职业学校机构编制标准(试行)》，规定中等职业学校编制总数等于各类专业学生人数除以各类专业人员比的数值之和。2009年10月26日，广西颁布《广西壮族自治区中等职业学校机构编制管理暂行规定》，规定中等职业学校人员编制计算公式为：B＝Z÷80％。其中，B表示学校教职工编制数，Z表示学校专任教师编制数。2010年8月6日，河南省颁布《河南省中等职业学校教职工编制标准(试行)》，规定中等职业学校教职工编制按在校生人数确定教职工与学生比。2011年11月2日，广东省颁布《广东省中等专业技术学校机构编制标准》，规定中等职业技术学校教职工编制按照在校学生数确定员生比，编制总数＝K×Q×T。其中K表示近三年在校平均学生数，Q表示员生比，T表示学校类别参数。2012年11月1日，重庆市颁布《重庆市中等职业技术学校教职工编制标准及管理办法(试行)》，规定中等职业技术学校教职工编制按照学生数确定教职工与学生比。
    二、制定中等职业学校教职工编制标准政策建议
    (一)核编对象主要为教师、职员、教辅人员，体现专业性
    职业教育是专业教育，具有职业性、专业性、教育性的特征。出台中等职业学校编制标准的省份，安徽指出中等职业学校人员编制包括管理人员、教学人员和教学辅助人员编制，管理人员包括行政管理、党务工作人员和工勤人员编制。福建指出中等职业学校人员编制包括专任教师、教学辅助人员、行政人员、工勤人员编制。湖南指出中等职业学校人员编制包括教师、教学辅助人员、管理人员、后勤服务人员编制。广西指出，中等职业学校工作人员编制包括专任教师、教学辅助人员、管理人员和后勤服务人员编制。河南指出中等职业学校人员编制包括专业技术人员、管理人员和工勤人员编制。广东指出中等职业技术学校人员编制包括教师、党政管理人员和教学辅助人员编制。重庆市指出中等职业技术学校人员编制包括教师、职员、教学辅助人员和工勤人员编制。
    比较分析发现，除广东省明确指出后勤服务人员不占用学校人员编制外，其余省(区、市)基本将中等职业学校人员编制分为教师、职员、教学辅助人员和工勤人员编制。教师指学校中直接从事教育、教学工作的专业人员，职员指学校中从事领导和管理工作的人员，教学辅助人员指学校中从事教学实验、图书、电化教育以及卫生保健等教学辅助工作的人员，后勤人员指从事后勤保障服务工作的工人。重庆市的标准虽保留了工勤人员编制，但同时要求后勤服务工作逐步实行社会化，工勤人员逐步不占用编制。我们认为，当前中等职业学校办学实际中，一些后勤工作如安全保卫、水电维修特别是寄宿制学校的宿舍管理、安全保卫等方面很难马上完全实现社会化，所以，后勤人员的编制也很难马上全部取消。但随着时代的进步，社会的发展，通过服务外包或其他方式购买后勤服务，学校后勤应逐步社会化，后勤人员不应再是核编对象。
    (二)核编依据主要为在校生人数、学校类别，体现职业性
    已出台编制标准的省份，安徽依据学校类别、学生人数确定员生比；福建依据员生比，并考虑学校类别；广西依据学校类别、学校等级、标准学生数确定员生比；湖南依据学生人数、专业类型确定员生比；广东依据在校生人数、学校类别确定员生比；重庆依据学生人数确定员生比，并考虑学校等级、专业类型等因素；河南依据在校学生数确定员生比。可以看出，在校生人数(即学校规模)、学校类别是制定编制标准最基本、最普遍的依据。但是，比较分析发现：
    其一，在校生人数的计算方法需要科学论证。对在校生人数，福建称“学生数”，取近三年平均数；湖南称“学生人数”，取上年全日制在校学生数；广西称“标准学生数”，取近五年全日制在校生平均数；广东称“在校学生数”，取近三年全日制在校生人数的平均数；安徽称“在校学生”，河南称“在校生人数”，重 庆称“学生数”，没有规定计算方法。我们知道，为适应技术技能人才市场需求，中等职业学校专业变化相对较大，在校生人数变化相应地也较大。但是，在校生人数是取上年学生数还是取近三年平均数抑或近五年平均数，是仅仅指全日制学生数还是要包括非全日制学生数以及如何计算非全日制学生数，这是我们在制定编制标准需要确证的问题。
    其二，学校类别的确定需要科学论证。职业教育作为专业教育，学校类别影响学校编制。于是，安徽将学校类别分为理工农医类、综合类、文科类、艺体类4类；广西将学校类别分为艺术体育类、工农医学类、综合类、文科类4类；湖南将学校类别分为农工医卫类、商贸财经类、文化艺术与体育类3类；广东将学校类别分为工农林水医艺体类、财经政法管理类、综合类3类。但是，我们认为，学校类别的确定比较复杂，也有难度。出台编制标准的七省份中，广西提出“学校类别根据分类专业学生数占在校学生数比例(须超过70％)确定学校类别”，广东提出“学校类别按照该类在校学生数超过在校学生总数的60％确定”，其余省(自治区、直辖市)没有提出如何确定学校类别。事实上，即使是按照专业学生数占在校学生数的60％(或70％)来确定学校类别，在实际操作过程中，也有相当的复杂性。比如，20世纪90年代以后，很多学校都设有信息技术类、财经商贸类、加工制造类等热门专业，很有可能诸多热门专业学生数占在校学生数的比例都接近60％(或70％)，使得学校趋于同类，难以有效区分学校类别。所以，随着学校专业的调整、学校综合化的趋势，如何确定学校类别是核编时的一个现实问题，甚至是否依据学校类别制定编制标准也是一个需要论证的问题。
    (三)编制标准要确定合理的员生比，体现公平性
    员生比即教职工与在校生人数比。员生比值越大，说明学校人员配置标准越优。安徽、福建、湖南、广东主要依据学校类别或专业确定员生比。安徽规定，3000人以下的部分，理工农医类、综合类、文科类学校员生比分别为1∶14.5、1∶15.5、1∶17；3001～5000人的部分，理工农医类、综合类、文科类学校员生比分别为1∶17.5、1∶18.5、1∶20；5001～8000人的部分，理工农医类、综合类、文科类学校员生比分别为1∶20.5、1∶21.5、1∶23；8001以上的部分，每增加1000人，教职工与学生比上调0.5；艺体类员生比为1∶8～10。福建规定，艺术、体育类员生比1∶3；其他省属和设区市属中等职业学校员生比1∶12.5，每班再加0.3个编制；县(市、区)属中等职业学校员生比1∶13核定，每班再加0.3个编制。湖南规定，员生比农工医卫类1∶11，商贸财经类1∶14.5，文化艺术与体育类1∶7。广东规定，艺术体育类1∶4，其他类别1∶12.5。广西、河南、重庆主要依据在校生人数确定员生比。广西规定，标准学生数1000人以下，员生比1∶21①；1001～2000人，员生比1∶22.5；2001～3000人，员生比1∶24；3001～5000人，员生比1∶25；5001～8000人，员生比1∶26；8001人及以上，员生比1∶27.5。河南规定，3001～5000人，员生比1∶15.5；5001～8000人以上，员生比1∶16。重庆规定，学生3000人以下，员生比1∶15；3000～6000人，员生比1∶16；6000人以上，员生比1∶17。
    比较分析发现，各地编制标准差异较大。以3000～5000人规模的普通中等职业学校的员生比为例(中等职业学校普遍规模为3000～5000人)，广东为1∶12.5，河南为1∶15.5，重庆为1∶16，安徽为1∶18.5，广西为1∶25。以艺术、体育类学校员生比为例，福建为1∶3，广东为1∶4，湖南为1∶7，安徽为1∶8～1∶10。可以看出，不仅不同地区编制标准差异较大，如东部地区广东的标准优于西部地区广西的标准，东部福建的标准优于中部湖南、安徽的标准；而且同一地区标准也有差异，如同样属中部地区，河南的标准优于安徽的标准，同样属西部地区，重庆的标准优于广西的标准。由于员生比的差异使得不同地区教师劳动不公平，师资队伍建设标准不公平，这也是教育不公平的表现。
    (四)编制结构要突出教师配置，体现主体性
    1.合理配置专任教师
    安徽规定教学人员编制不得低于学校人员编制总额的75％；福建规定专任教师和教学辅助人员不少于75％；广西规定教师编制数不低于80％；广东规定教师和教学辅助人员占编制总数的比例不低于82％；湖南规定教师编制数不低于学校编制总数的85％；河南规定专业技术人员编制不低于85％；重庆市没有特别规定专任教师比例。
    比较分析发现，已出台编制标准的省份，专任教师编制基本在75％～85％之间。我们认为，当前，中等职业学校办学实践中，一是中职教育教学的特点，实践教学环节比重大，学校管理任务繁重；二是中职学生的身心特点，学生管理事务繁多；三是很多学校有寄宿制学生，增加了管理工作。所以，中等职业学校人员中，教辅人员和职员的比例应高于普通高中。但教师是学校人才培养的主体，教师编制应占学校人员编制相当的比例，至于教师的具体比例还需要科学论证，基于中职学校教育教学的特点，总体上应该低于普通高中的比例②。
    2.合理设定领导职数
    关于中等职业学校的校领导职数，福建规定一般为4名，国家级和省级重点中等职业学校可分别增加副职2名和1名。安徽规定在校学生3000人以下，配备3～4名；3001～5000人，配备4～5名；5001～8000人，配备5～6名；8001人以上，配备6～7名。广西规定标准学生数6000人以下，配备3～4名；6000以上，配备4～5名。湖南规定学生数3000人以下，配备不超过5人；3000以上，配备不超过7人。河南规定在校生3001～5000人，配备5～6名；5001～8000人，配备6～7名；8001人以上，配备7～9名。广东规定在校学生数1000人及以下，配备3名；1001～3000人，配备3～4名；3001～5000人，配备4～5名；5001～8000人，配备5～6名；8001～12000人，配备6～7名；12001人以上，配备7名。重庆规定在校学生3000人以下，配备3～4名；3000～6000人，配备4～5名；6000人以上，配备5～6名，国家示范学校或国家级重点学校，可增配1名。
    比较分析发现，职业学校领导职数基本以在校生人数为参照数，并考虑学校等级。以3000～5000人规模的普通中等职业学校为例，广东配备4～5人，福建 配备4人，河南配备5～6人，安徽配备4～5人，湖南配备不超过7人，广西配备3～4人，重庆配备4～5人，各地基本趋于一致。我们认为，中等规模的中等职业学校，校领导职数以5～6人为宜。
    (五)编制管理要创新机制，体现自主性
    关于编制管理，安徽规定在学校人员编制总额中核定不超过编制总额的5％预留作为浮动编制，专门用于配备教学人员。湖南规定以编制总数的15％～30％作为兼职教师编制，用于解决兼职教师的聘用问题。广西规定人员编制管理由实名制、非实名制和后勤服务聘用人员控制数三部分组成，占学校人员编制比例分别为60％～70％、25％～35％、5％。非实名编制人员不办理入编手续，由学校根据实际需要、在核定数额范围内自行聘用③。重庆规定应建立能进能出的人才引进机制，可实行定编不定人的管理方式，主要用于学校外聘教师。
    比较分析发现，虽然只有安徽、湖南、广西明确规定了浮动编制、灵活编制的比例，但各省(自治区、直辖市)基本地都强调要坚持政府监管与学校自主管理相结合，留给中职学校一定的用人空间。这也是职业教育作为一种类型的教育，职业学校工学结合、校企合作的办学规律决定的——职业学校要聘用兼职教师、适时调整专业设置、开展社会培训、教师继续教育、定期企业实践等，特别是要聘用大量兼职教师，这些都要求编制管理要创新机制，具有针对性、灵活性，赋予学校一定的用人自主权，提高在办学模式、育人方式、资源配置、人事管理等方面的自主性。
    (六)编制核定要适时调整，体现动态性
    广东规定中等职业技术学校教职工编制实行总量控制、动态调整，根据学生数变化进行调整。安徽规定中等职业学校的机构编制实行动态管理，根据办学体制、办学规模、布局调整等情况适时调整：河南规定中等职业学校教职工编制实行总量控制，动态管理。广西规定中等职业学校人员编制实行动态管理。重庆规定中等职业技术学校教职工编制根据经济社会发展需要和学校办学体制、办学前景、办学效益、办学规模和在校学生数等情况，实行有增有减的动态管理机制。
    分析比较发现，各地都强调职业学校标准核定要强调动态管理，适时调整。但已出台编制标准的省(自治区、直辖市)，只有广西对各中等职业学校实名编制每5年重新核定一次，非实名编制每年核定一次，后勤服务聘用人员控制数随实名编制变化而重新确定。其余地区没有专门规定核编时限，只是提出了原则性意见。我们认为，编制核定工作具有整体性、关联性、动态平衡性等特征，编制核定工作量大，编制核定过频则增加管理成本，时间跨度过长则不利于增强学校活力，调动办学积极性，提高办学效益。所以，编制核定时间跨度是一个需要论证的问题，但总的原则是要适时调整，并将编制核定与教师聘用、教育教学改革等学校管理制度相配套，优化配置，精简高效，发挥运用标准管理学校的功能，提高管理效能。