试论失业保险基金供求失衡问题及对策

　　失业保险是指国家通过立法强制实施，由社会集中建立基金，对在法定范围内靠工资度日的劳动者因失业暂时中断收入而提供物质帮助和职业介绍服务相结合的制度。[1]它具有保障失业者的最低生活水平、帮助失业者再就业以及促进经济有序发展，维护社会安定的作用。近些年，失业保险基金的收入一直大于其支出，基金结余愈来愈多，闲置基金过多不仅会面临较大的贬值风险，还会造成基金的极大浪费。失业保险基金专款专用的性质决定其不可与其他险种之间互相调剂。因此，提高失业保险基金本身的利用率，有效发挥失业保险基金在“稳定就业，预防失业”方面的作用，意义重大。

　　一、我国失业保险基金收支和结余情况概述

　　2012年，全国失业保险基金收入合计为1139亿元，相比2003年增长4.57倍；2012年基金支出合计为451亿元，比2003年增长2.26倍。截止2012年底，年末失业保险基金累计结余2929亿元（2003年至2012年失业保险基金收支和累计结余情况见图1）。

　　我们不难发现，失业保险基金无论是收入还是支出都呈逐年递增趋势，且收入与支出的差距总体上也在变大。失业保险基金累计结余逐年扩大，在2008年至2009年有所回落，2009年至2012年基本保持平稳，从2010年至2012年基金结余规模增长最为显著。

　　二、我国失业保险基金结余过多的原因

　　现阶段，我国失业保险基金存在巨额结余问题与我国失业保险制度的缺陷密切相关，原因如下：

　　1、失业保险覆盖范围较窄

　　1999年国务院颁布的《失业保险条例》覆盖的范围过小，并未对农村剩余劳动力的失业保险办理做出明确规定。事实上，他们才是最容易失业的群体。享受失业保险待遇本是农民工群体的合法权益，但由于农民工流动性强、参保意识淡薄和谈判能力较弱，加上部分用人单位为降低企业成本，瞒报员工总数，不为农民工缴纳失业保险金，这些因素导致了农民工在失业后不能领取失业保险金，基本生活无法得以保障。相反，被纳入失业保险范围的工作者，大多是拥有稳定工作的从业者，他们的失业率低，失业保险基金的支付金额自然就少。

　　2、制度的转移接续问题不完善，缺乏联动机制

　　由于全国各省市经济发展水平差距较大，使得务工人员失业后难以领取失业保险金。外出务工人员流动性强，他们大多在几个甚至十几个城市工作，从事一些具有季节性、临时性的工作，所以在同一城市工作的时间相对较短，转换工作频繁。但失业保险金的的统筹层次为市地级，失业补助在不同地方采用不同政策，转移衔接困难导致流动务工人员无法获得补偿。

　　3、失业保险金领取的条件限制过多

　　以大学生失业却无法领取失业保险金为例，2013年被称为史上最难就业季，一次就业率不容乐观。按照国家规定，未就业的高校应届毕业生可到户籍所在地办理失业登记。而毕业后选择在外地就业的大学生即使符合领取条件，也不能得到失业补助。享受失业保险待遇的失业人员需要满足以下三个条件：被保险人在失业前缴纳失业保险费满1年；非自愿失业；已办理失业登记且有从业意愿。大学生没有缴纳过失业保险费，这又使得已到户籍所在地劳动保障部门办理登记的大学生无法获得失业保险金。

　　4、失业保险金申请程序繁琐，时间较长

　　失业人员失业前所在单位，应将失业人员的信息自终止或解除劳动关系7日内，向参保地区负责受理失业保险业务的经办机构提出申报，并提供终止或解除劳动关系的证明材料，同时上报失业保险缴费情况的证明；所在地社会保险经办机构审核用人单位和个人的缴费情况和证明材料，以确认申领资格；失业人员要求在与用人单位终止或解除劳动合同之日起60日内，持本人身份证、失业登记及求职证明、失业前所在单位出具的终止或解除劳动关系的证明，到受理原单位失业保险业务的经办机构领取失业保险金。许多失业者因为申请失业保险程序复杂，费时费力，还无法确定是否可以通过申请，因此索性选择放弃。

　　三、推动和优化我国失业保险制度改革的建议

　　我国的失业保险制度从总体上看还处在起步阶段，存在许多不足。我国在1978年国企分流改革、下岗人员倍增的背景下，失业保险基金支付数额大，失业保险金发放的目的在于保障基本生活。现在，失业保险基金出现大量结余，在保障失业人员基本生活水平的条件下，具备发挥其预防失业、促进就业的作用。

　　1、扩大失业保险覆盖人群的范围

　　失业保险本应该涵盖所有劳动者，因为每位劳动者在整个工作生涯中都有面临失业的风险。现行失业保险制度覆盖范围过窄，主要针对城镇企业和职工，无法满足大量乡镇企业和外来务工人员的需要。农村剩余劳动力的不断扩大将会引来新一轮的“民工潮”，完善对这一群体权益的保障，拓宽失业保险制度的受益对象显得尤为重要。

　　2、提高失业保险金的保障水平并保持适度原则

　　现行制度规定失业保险金的保障水平是以职工所在城市最低工资的60%至80%之间。工资水平不高的城市，保障水平很难满足失业者及其家庭成员的基本生活。目前，全国月平均失业保险金水平占全国城镇居民人均可支配收入的比重不到40%，应尽快提高失业保险金的保障水平，同时考虑物价变化和通货膨胀率。失业保险金与最低工资标准挂钩的方式应有所转变，可以考虑将失业人员所在城市的平均工资或以失业者失业前的工资水平为衡量指标。为防止出现各地之间因经济发展水平差异而引起的保障待遇差距大的问题，可以设定保障水平的最低和最高限度，在保障水平提高的同时还要遵循适度原则。失业保险水平过高，人们会以闲暇替代工作，失去工作积极性，容易养“懒汉”；保障水平过低，无法满足失业者本人及其家庭成员的基本生活，不利于经济稳定和社会发展。 　　3、尽快出台有关失业保险的相关法律

　　《失业保险条例》的出台是针对当时的国企改革，已不能满足现实需要，应根据时代新要求对其内容进行修改。此外，《失业保险条例》只是行政法规，失业保险在运作中缺乏法律保护。在失业保险制度的立法过程中应包含多个保障层次，从低水平的失业救济到现在国际劳工领域支持的促进再就业，并且在领取条件、待遇标准和申请程序上都应有详细规定，以加强我国失业保险制度的法制化建设，为解决我国的失业问题提供法律依据和保障。

　　德国于1927年颁布《失业保险法》，至今经历了80多年的修订与补充。目前德国的失业保险制度已形成“三位一体”的制度体系，即职工在职阶段的权益保障、失业阶段的保险金救助和求职阶段的再就业促进。[2]1949年，德国《基本法》生效，该法前20条包含的基本原则被认为是“永久性”的宪法原则，第四条即“全民福利制”中，明确规定了政府有义务、有责任采取防范措施，保证人民在失业、残疾和年老的情况下获得维护尊严的物质条件。德国失业保险制度依靠严明和详尽的立法值得我国借鉴，将失业保险条例尽快上升为立法层面的高度，切实保障公民的就业权益。

　　4、发挥失业保险预防失业的作用

　　政府要以稳定就业为目标，加强对企业的支持力度，降低在职工作人员的失业率。政府可以向企业提供资金聘请专业咨询公司，为企业的经营提供指导和规划。我国现处于经济发展方式的转型时期，劳动力市场供需矛盾依然尖锐，政府可以为劳动者提供补助金，鼓励劳动者在闲暇时间接受新行业培训，以期适应新兴行业的用工标准，一旦产业升级或新兴行业出现，可以重新择业。

　　农民工和大学生的就业压力较大，在这种情况下应采取有效措施积极解决他们的就业问题。大力发展第三产业，因为第三产业可以创造更多的就业岗位。政府需要为农民工接受工作技能培训支付培训金以及培训期间的生活补贴，大多数农民工没有正式的劳动合同，应给他们提供失业救济金，解决他们的基本生活。政府可以鼓励企业招收大学生为见习实习生，并给与招收实习生的企业税收和政策优惠。大学生通过短期的实习可以缓解就业压力，而且在真正的工作环境中得到了锻炼，丰富的社会实践经历可以提高他们的就业能力。目前我国已有多个省市建立大学生创业孵化基地，为准备创业的大学生提供资金和技术支持，提高他们创业的成功率。

　　5、以促进再就业为导向，优化失业保险基金支出结构

　　（1）进行职业培训，提高劳动者素质，同时给予培训补贴。目前，我国出现大量失业人员劳动技能低下与市场结构性失业并存的现象。对失业人员进行职业技术培训，同时对失业人员参加职业培训的费用给予全额补贴，提高其再就业能力。具体运行上由失业者递交申请，当地劳动保障部门根据市场上劳动力的供求关系做出分析，选择合适的职业种类集中对失业者进行有针对性的培训，使他们接受培训后可在较短时间内适应岗位要求。如果接受培训者仍未就业，可再次申请培训，培训费用也要减免。对培训的内容应有考核机制，避免培训流于形式，最大限度的帮助失业者尽快就业。

　　（2）健全就业服务体系建设。当前我国劳动力市场不规范，就业信息渠道不畅、职业介绍中介混乱、法律法规不健全等问题丛生。应建立完善的包括失业保险金发放、职业介绍、职业培训、失业登记、就业登记、求职登记、失业人员管理为一体的综合服务系统，并实现劳动力市场信息网络化，提高信息透明度和及时性，使失业保险就业服务体系的建设科学化、规范化和制度化发展。

　　（3）鼓励失业人员创业，并提供政策支持。失业人员中有意愿自主创业的人，可提交一份经营策划书，由相关部门进行评估，对方案的可行性、相关法律法规、运行中存在的问题进行征询。如果创业申请被通过，国家应免费为他们提供创业培训机会，进行创业项目指导，培训课程可包括财务、会计、税收、信贷和营销等知识；还应为其营造良好的创业氛围，在各方面予以优惠，例如：工商注册、税务登记一律免费，1至3年内提供零息贷款，激发失业者创业积极性。失业者可以一次性领取大部分失业保险金作为创业启动基金，并留有余额以防发生创业风险。

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