关于我国机关事业单位与企业职工养老保险并轨改革的探究

　　我国的养老保险制度起始于计划经济时期，带有明显的计划经济的特点。在20世纪90年代之前，机关事业单位职工与企业职工实行的是基本相同的退休制度。随后，伴随着经济发展，尤其是进入了由计划经济向市场经济的过渡时期，为适应当时的社会发展和秉承着改革循序渐进的原则，企业职工养老保险率先进入社会化的改革阶段，并取得了显著的成绩。与此同时，机关事业单位的养老保险制度并没有大的改革，仍旧停留在单位管理的阶段。由此形成了我国机关事业单位和企业职工养老保险的“双轨制”格局。

　　这个格局形成的本身是有其历史发展的客观原因。但是，这个格局已经越来越不适应社会主义市场经济发展的要求，不利于社会公平以及社会稳定可持续发展的需要。从客观环境来说，国有企业也由原来的统收统支逐渐成为独立经营、自负盈亏的市场主体。在这一背景下，如果依旧延续双轨制的养老保险体制，势必会背离制度设计的初衷，对社会效率造成巨大损害。因此，我国养老保险并轨改革已经迫在眉睫。

　　2008年3月1日国务院原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进。但是这项试点工作在实践中并未取得应有的预期，改革受到很大阻力。那么改革中的阻力源自哪里，改革如何顺利推进，这是本文重点研究的问题。

　　从2008年的试点工作中总结经验教训，我国又陆续出台了一系列推进机关事业养老保险改革文件。2015年1月14日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。这项决定对我国机关事业单位养老制度的改革具有里程碑式的意义。是我国养老保险体系建立的一项重大突破。《决定》规定，机关事业单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费；改革基本养老金计发办法，待遇水平与缴费相关联，建立多缴多得、长缴多得的激励机制等。

　　《决定》颁布前，旧的机关事业单位退休人员待遇分为两个部分：一是按本人退休前岗位工资和薪级工资之和的一定比例计发的基本退休费；二是属地化的生活补贴，即替代绩效工资的部分。机关事业单位退休费用由财政或单位承担，单位不堪重负、效率低下，特别是一些基层事业单位甚至已经无法足额支付，只能靠贷款“恶性循环”。并且，根据退休费是按“最终工资”的一定比例分档计算的，难以充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献，对在职职工很难起到激励作用。

　　从2008年的试点工作展开到2015年的《决定》颁布历经了近8年的时间，从时间上也可以看出机关事业单位养老保险改革的推进并不是十分顺利的。总结过去改革的经验，主要有几个方面的难题：公职人员传统观念和内部结构问题；个人账户空账运行；地区间经济发展水平不均衡；法律滞后；改革方法存在难题等。

　　具体来说，在公职人员内部普遍而广泛地存在“铁饭碗”和“吃公粮”的传统观念，他们作为既得利益团体势必会阻碍制度改革的运行。同时，国家行政人员既是改革政策的制定者和执行者，也是改革的对象，这样的双重身份也使得他们很难彻底执行相关的方针政策。另外，在机关事业单位内部也存在“老人”“中人”和“新人”的不同群体，针对不同群体需要采用不同的方法而不能笼统改革，损失任何一个群体的利益。

　　此次新颁布的《决定》也明确了这三种不同群体的缴费方法，对机关事业单位内部的稳定起到关键作用，也进一步推进了机关事业单位与企业等城镇从业人员养老保险并轨。《决定》指出：改革前与改革后待遇水平相衔接。改革前已退休人员即“老人”应当保持现有待遇并参加今后的待遇调整；改革后参加工作人员即“新人”应当通过建立新机制，实现待遇的合理衔接；改革前参加工作、改革后退休人员即“中人”应当实行过渡性措施，保持待遇水平不降低。

　　其次，个人账户常年空账运行形成庞大的隐形债务问题，尤其对于是改革前不缴养老保险费的公职人员，他们的个人账户如何做实和计算也将是一个艰巨的挑战；另外，我国东西部、城镇农村之间存在着经济发展水平不均衡的突出矛盾，如何建立健全养老保险金发放的筹资机制以及做好养老保险关系转移接续工作也是养老保险统一的又一项难题。

　　为降低改革成本、提高改革成效，机关事业单位养老保险改革应当放眼全球，认真研究和借鉴国际经验。作为目前世界上社会保障制度改革最成功之一的新加坡，它的公务员养老保险制度也同样经历了从独立到统一的过程。新加坡刚建国时，公务员养老也是政府财政包办，个人不需要缴费。随着新加坡经济发展和社会保障制度的完善，自1972年开始，新入职的公务员也需要交纳养老保险并加入公积金制度。年龄不一样的职员所需要交纳的公积金费率也不同。新加坡的公积金制度是集养老、医疗、投资、住房、教育等于一身的多功能社会保险制度，这种制度安排本身就有其得天独厚的优势。[1]

　　养老金缴费比率远低于总缴费率，且公积金达到一定比例和缴费年限可以由职工进行规定项目的投资以保值增值。这对于我国个人账户养老基金以及企业年金有效投资模式的选择也有相当的借鉴意义。实现养老保险金的保值增值也是我国机关事业单位养老保险改革的强大动力。

　　对于现阶段我国所处的环境，顺利推进机关事业单位养老保险的改革以及实现养老保险金的保值增值目标需要做到五个同步。[2]五个同步具体所指如下：

　　“五个同步”是：其一、机关与事业单位同步改革，避免单独对事业单位退休制度改革引起不平衡。其二、职业年金与基本养老保险制度同步建立，在优化保障体系结构 的同时保持待遇水平总体不降低。其三、养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，在增加工资的同时实行个人缴费。其四、待遇确定机制与调整机制同步完善，退休待遇计发办法突出体现多缴多得，今后待遇调整要综合考虑经济发展、物价水平、工资增长等因素，并与企业退休人员等群体统筹安排，体现再分配更加注重公平的原则。其五、改革在全国范围同步实施，防止地区之间出现先改与后改的矛盾。这五个同步的协调作用才能实现改革的可持续发展。（作者单位：山西财经大学公共管理学院）

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