我国农民工养老保险的参保困境与选择

　　关于“农民工”的称呼有很多，本文所指的农民工是指离家外出进城务工的农民。农民工在我国城市发展中扮演着非常重要的角色，鉴于农民工的庞大数量以及以中青年为主的年龄构成和其在城市化中的作用，给农民工提供养老保险是必要的，也是可行的。我国政府很是关注农民工在养老保险方面的问题，并制定了许多政策以保护他们的权益。

　　一、我国目前的农民工养老保险政策

　　我国近些年虽然没有明确针对农民工制定养老保险政策，但许多政策规定都对农民工有直接或者间接的影响。

　　（一）国家政策现状。劳动和社会保障部2001年发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》第四条就有相关规定：参加养老保险的农民合同制职工由社会保险经办机构在管理个人账户和接续及移转问题上保障农民工权益。①2006年，国家政府又就农民工问题专门通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，其中明确提出，要摸索出适于该群体特点的养老保险办法，加紧钻研低费率、覆盖广、可移转并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。②2009年，我国人社部出台了《农民工参加基本养老保险办法》，其中提到应建立全国性的统账联合的养老保险制度。

　　（二）地方政策现状。目前，我国虽出台了这些针对农民工养老保险的政策，但还未制定统一的相关制度或者作出具体的安排。各地也都是结合本地农民工的特点及城镇社会基本养老保险的情况建立的不同的政策，主要的有三种模式。

　　第一种是城保模式，它是把农民工和城镇职工并合纳入城镇职工社会基本养老保险制度，以广东、深圳为典型。基本上，农民工在缴费、享受条件和待遇上与城镇职工相同。第二种是以北京、青岛为典型的低保模式，它根据农民工的具体情况会适当降低缴费率和替代率，而且，在这种模式下，农民工的自由选择权较大，参保、退保都自愿。另外一种是综合保险模式，典型代表是上海和成都③，它主要是将工伤、住院医疗和老年补贴三项合一的综合性社会保险体系。

　　对比而言，三种模式都有各自的优缺点，差别也很大，相互之间难以衔接。在国家还未制定针对农民工的确切的养老保险政策前，这些模式只能在短期内解决农民工养老保险的问题。但从长远来说，这种“割据”性的地方政策并不能满足国家要建立一个统账结合的农民工养老保险体系的要求。

　　二、成都市农民工参加社会养老保险的现状

　　从2003年至今，成都市关于农民工养老保险的政策作过三次调整，从综合保险到向城镇职工社会保险并拢，其目的是为了更好的保障农民工社会保障权益。但近几年，蓉市内农民工整体加入养老保险的人数并未有明显增加，参保概率仍比较低。

　　（一）成都市关于农民工的养老保险政策。2003年初，蓉市开始施行《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，将养老保险与工伤或意外伤害补偿、住院医疗费报销三项保险被合为一项政策实施。这种综合保险模式在一定程度上解决了农民工最迫切要求得到救助的工伤和大病住院等问题，把三项保险集中在一起，能够很好的缓解外来从业人员的困境。并且，这种模式对减少相关部门在保险基金入不敷出时的补贴责任方面也有相当作用。

　　然而，考虑到我国目前以及未来很长一段时间内城镇基本养老保险基金不足的难题，综合保险模式不能在这方面给予帮助。另外，基于我国欲实现的城镇统帐结合的养老保险模式和综合保险模式存在较大差别，在制度衔接上困难较大。因此，成都市在2011年改变了这种模式，开始向城镇职工社会保险并轨。

　　蓉市为更加促进城乡统一的社会保障制度的发展，依照《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》的有关指示，在2011年签发了《成都市人民政府关于非城镇户籍从业人员综合社会保险并轨城镇职工社会保险有关问题的通知》，之前的综合保险政策废止。

　　（二）成都市农民工参加养老保险概率低的原因分析。尽管我国在政策、资金方面给予了农民工社会保障权利的支持，但农民工参加养老保险的概率仍然很低，农民工加入这一保险的热情并不高。从农民工自身原因以及其他社会因素的分析来看，主要表现为以下两大方面。

　　1、农民工自身局限性。首先，农民工收入水平低。这是农民工不参加养老保险的主要原因。大约91%被调查的外来农民工表示其收入几乎都用于养家糊口，除了参加农村社会基本保险外，根本不会考虑参加其他的社会保险。其次，农民工工作流动性大。这也是他们嫌参加城市养老保险麻烦的因素。在农民工主要就业的建筑施工、领域，多数农民工工作回家后表示不一定会再回来或者继续原来的工作，这就使得农民工不想参加或者参加后也因为办理转移手续麻烦而不再参加。④再次，农民工文化水平低，社交范围小，权利行使意识低。农民工在城市工作，一方面因为要抓紧时间赚钱，另一方面因为文化水平低，见识短浅，接收信息能力较低，在自我权益行使和保护上很难找到正确方法，或者“逆来顺受”，或者根本不知道权利被侵害，或者只知道找政府。最后，外来务工人员受传统文化的影响，养老主要依靠子女，没有为自己老年投资的意识或者意愿。

　　总之，因为农民工自身的一些难以解决的问题使农民工在养老保险方面的权益保护难以进行。

　　2、其他社会因素的影响。首先，用人单位不关心农民工的利益或者不愿意担负其社会责任。一部分企业是只追求自己的利润，不情愿为该群体交纳社会保险基金；有的单位考虑到农民工工作流动性大，不愿意为这些工作时间不固定的人群缴纳。其次，社会保险的参加采用自由原则，政策的推行并不能强制。因此，有关社会保障部门只负责“上传下达”和参保后的事，参保人不参加政府并不“关心”。最后，在政策宣传和推行的过程中，农民工并不能及时有效了解这项政策，以致参保率低。

　　三、关于农民工参加养老保险的问题的一些建议

　　通过对成都市农民工参加养老保险概率低的原因的分析，笔者拟提出三点建议以期对保障农民工养老保险权益有更好的办法。

　　第一，针对农民工群体做有效宣传。农民工自身局限短期内不会有大的改变，但针对其缺少这方面的认识并且不够了解如何行使其权益，因此，政府部门应该在乡村中推广这方面的宣传，以农民工能够了解的方式解释其享有的权利。

　　第二，监管用人单位的义务行使。强制用人单位为其员工缴纳社会保险，尤其是外来务工人员的养老保险费。用人单位应该根据农民工养老保险政策，认真行使其义务，不能以农民工的工作特点为借口逃避其责任。

　　提高农民工的社会地位。这是针对农民工长期所处的不利形势提出的。他们长期以来的努力与付出对都市的成长来说是不可否认的，况且，因为他们所从事的工作大都是其他人不肯干的脏、累活。所以，至少在短期内农民工是城市正常运行不能缺少的群体。社会对农民工应该担负起该有的责任，不能因为其自身形象和所从事的工作就歧视和不善待他们。（作者单位：西南民族大学）

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