我国社会保险经办服务体系的历史变迁及启示

　　一、我国社会保险经办服务体系的历史沿革

　　20世纪80年代前，我国板块化的社会保险业务经办部门，并不是严格意义上的社会保险业务管理服务机构。自1951年以来，我国社会保险经办机构的改革和发展历程，大致可以分为三个阶段。

　　1、计划经济下的工会和企业自管阶段（1951年―20世纪80年代初）

　　在1951至1968年期间，中华全国总工会及其各级工会是全国企业社会保险业务的主要管理机构。1951年，中华人民共和国政务院颁布了全国国营、公私合营、合作社等统一的《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《劳动保险条例》），《条例》规定相关部门社会保险待遇统一由原劳动部和中华全国总工会负责管理，标志着我国社会保险业务经办机构雏形的出现。在1966至1976年的十年“文化大革命”时期，我国的社会保障事业几乎处于瘫痪状态。1962年2月，财政部颁布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》（草案），该草案规定国营企业一律停办提取劳动保险金，企业退休职工等劳动保险开支都在营业外开支。至此，我国的社会保险统筹工作停止，社会保险变成了“企业保险”。1969年，民政部被撤销，原来由民政部负责的社会福利事业也分割或移交到各部门分别管理。1978-1980年间，中华人民共和国民政部、原国家劳动总局、原国家人事局相继成立，结束了全国社会救济、社会福利、社会保险事务无主管部门的局面。

　　2、多部门管理阶段（20世纪80年代初期―1998年）

　　这一时期，我国的社会保险工作由原劳动部、民政部、人事部、卫生部和国务院医疗保险制度改革领导小组五部委分别承担对应保险的监管职能，但社会保险的主要服务管理工作仍由企业负责。1980―1991年，现代社会保险经办服务体系尚处于建立之中，社会保险的管理服务工作仍主要由企业承担。从1984年开始，一些地方开始实行企业职工养老保险费用社会统筹的改革，至此我国现代意义的社会保险经办机构逐步成立。1986年起，各省市人民政府遵循中发[1986]9号文和国发[1986]77号文通知的精神，结合当地实际，不断加强劳动人事部门的组织建设，并相继建立经办社会保险业务的专门机构，一般称为“XX省（市）社会劳动保险公司”，这标志着我国社会保险经办机构初步建立。为适应社会主义市场经济体制改革的步伐，1993年中共中央发出《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该《决定》明确建立统一的社会保险管理机构，并将社会保险的行政管理与基金经营分开。1994年，原劳动部成立社会保险事业管理局，负责指导各地经办管理工作。此时，许多管理服务工作仍由企业来承担。

　　3、归口管理阶段（1998至今）

　　1998年至今，社会保险经办机构进入了快速发展时期，社会保险经办机构由完全依托企业、事业单位管理向经办机构社会化管理转变，由单纯管理开始向管理与服务并重方向转变。1998年，国务院大部制改革，结束了社会保险“五龙治水”的多头管理局面。同年，国发[1998]28号提出对社会保险经办机构实行省级垂直管理，从此经办机构开始独立承担社会保险基金的管理、社会化服务的经办管理等工作。2000年，中央级社保经办机构即原劳动和保障部社会保险事业管理中心（以下简称“部社保中心”），正式成立。这标志着我国中央、省、市、县四级社保经办机构的整体架构基本形成。进入21世纪以来，我国社保经办机构的工作范围也逐步向农村、非正规就业人群和城镇居民延伸。另外，经办机构由全权管理服务开始向建立基层社会保障平台，委托包括银行、邮局、定点医疗机构、定点药店等社会服务组织共同开展管理转变。

　　二、全国社会保险经办服务体系建设取得的成绩

　　1、全国社会保险经办服务体系已初步建成

　　经过多年的改革建设，我国社会保险经办服务体系业已初步形成以各级社会保险经办机构为主干、以社会服务机构为依托、以市场服务机构为辅助、以社区服务为基层平台、以网络通讯服务为基础平台、以信息化手段为基本技术支撑的服务网络。

　　从机构设置来看，我国社会保险经办机构数量逐年增加，尤其社会保险经办业务逐级下沉后，县（区）级经办服务机构数量增加更为明显，一般平均每个行政区划设立2.6个经办机构。截止2012年底，全国社保经办机构共有8411个，比2000年增加了3627个，年平均增长4.81%。其中省级63个，地（市）级1040个，县（区）级7308个。

　　从人员编配情况来看，经办人数实有数和编制数绝对额均呈现逐年递增趋势。截止2012年底，全国经办机构编制总人数15.67万人，实有人数17.22万人，实有人数比2000年增长了129.7%，年均增长7.18%。其中，省级0.44万人，地（市）级4.34万人，县（区）级12.44万人，分别占实有总人数的2.6%、25.2 %、72.2%。

　　2、社保经办机构服务规模不断扩大，保障能力稳步提升

　　（1）覆盖城乡的社会保险制度逐步建立，各险种参保人数纪录不断刷新

　　1993年以来，全国五险参保人数纪录不断刷新。截止2012年底，全年五险合计参保人数已达13.37亿人次，加上参加农村养老保险的人数，社保经办机构实际管理服务对象已超过17.97亿人次。此外，城乡居民社会保险制度也获得了快速发展，并逐步向农村延伸。至2012末，“新农合”参保人数已超过8.3亿人，城乡居民社会养老保险制度覆盖人数达到4.84亿。 　　（2）经办机构管理社会保险基金规模不断扩大

　　伴随社会保险覆盖面的扩展，各项社会保险基金收支和结余规模也迅速扩大，截止2012年底，全国五项社会保险基金总收入达到28909亿元，五项保险基金总支出达22182亿元，其中，全年城镇基本养老保险基金总收入20001亿元。在基金规模不断扩大的同时，基金的征管方式不断完善，各经办机构更加注重加强基金管理，实现基金保值增值，推动社会保险基金管理工作的规范化、科学化。

　　（3）社会保险待遇支付和结算服务能力不断增强

　　2004年全国首次实现了企业离退休人员基本养老金全部按时足额发放。到2012年底，全国领取养老金的离退休人员为7466万人，领取基本养老金的城乡居民达13075万人，跨省转移基本养老保险关系114.7万人次。1993―2012年，累计支付医疗保险待遇11283亿元，失业保险待遇2370亿元。

　　3、经办机构经费投入和支出规模不断增加

　　根据《人力资源和社会保障部2012年度部门预算》，2012年全国经办机构预算总支出为132.37亿元，实际总支出148.11亿元。其中，商品和服务49.85 亿元，人员经费80.36 亿元。按实有人员人均经费支配额来看，2012年经办人员年人均支出8.60万元，人均服务经费为8.88元。可见，我国社会保险经办机构经费利用率较高。

　　4、经办机构信息化服务水平不断提升

　　目前，我国社会保险信息化建设已初具规模，公共服务手段逐步由单一化向多元化转型，机构服务能力不断提升。自2002年“金保工程”建设以来，全国已有31个省份实现了部、省、市三级网络贯通，截至2013年9月末全国街道乡镇平均联网率达92%。到2013年8月，全国已有314个地级以上城市开通了12333专用公益服务电话号码，其中261个地级以上城市依托电话咨询服务系统提供服务，12333全年话务量将近6100万次。

　　5、经办机构管理体制逐步捋顺，管理手段更加有效

　　近年来，我国社保经办机构资源整合和配置优化的工作稳步推进。截止2012年底，全国有广东、天津等12个省市建立了“五险合一”管理体制。经办服务网络逐步向街道、社区延伸，江苏、山西等8个省市还陆续设立了农村养老保险经办机构。同期，全国纳入社区管理的企业退休人员达5328万人，占企业退休人员总数的78.3%。到2012年末全国已有266个县，1300个乡镇（街道）完成基层社保服务设施建设，办公效率和服务能力得到有效提高。

　　三、未来社保经办机构服务体系改革方向思考

　　从全国层面看，我国社会保险经办机构取得了一定成效，但快速发展的社会保险制度相比，整个经办管理体系还存在许多不尽如人意的地方，如管理体制不顺、经办人员人均负荷比趋高、信息化建设相对滞后等，这些问题已经成为阻碍社保事业和经办体系运行的瓶颈，加快社会保障管理体制和经办服务体系的改革已势在必行的。

　　1、理顺机制，实行管办分离的行政管理体制

　　据上文所述，我国各级经办机构数量颇多，机构设置分散，“五险统管”的经办管理体系尚未建立。为此，本文认为应该先明确缴费型社会保险经办服务机构的性质和法律地位，理顺经办机构的体制和机制，规范业务流程，提高经办机构服务能力。另外，建议将人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心从人社部独立出来，升格为“全国社会保险管理总局”，各省市、自治区则按级设立社会保险管理分局，这有利于实现国家行政机构和事业单位分离。

　　2、健全经办机构经费预算制度，从社保基金中划拨经办管理费用

　　充足的机构运行经费，是社保经办服务质量提升的重要保障。根据房连泉博士测算，2012年全国社保经办人员人均经费支出8.6元，服务参保群体人均支出为8.9元。为此，建议进一步健全经办机构经费预算制度，并依照经办人员负荷比和基金管理规模从社保基金收入中列支机构运行经费，进而促进社保经办服务质量的提升。

　　3、社保经办机构的人员编制与经办服务对象挂钩

　　在我国现有的社会保险经办服务体系内，一面是经办机构人员编制短缺，机构运行经费紧张；一面是社会保险覆盖人群大幅增长，社保基金年度累计额与日俱增。结果导致经办人员不堪重负，服务质量难以提升；社保基金管理成本飙升，保值增值问题愈发棘手。为此，本文建议我国社保经办机构人员编制要与经办人员负荷比、社保基金管理规模挂钩，建立其与经办服务对象动态调整机制，保障社保经办机构的持续运营。

　　4、建立自上而下的信息化建设推进体制

　　由上文所述，我国“金保工程”已经取得了一定的成绩，但是，按照“记录一生、保障一生、服务一生”的发展目标，社会保险和经办服务的便捷性、准确性等方面还存在很大的差距。本文建议社保经办机构建立自上而下的信息化建设推进体制，建立全国性的中央数据库和网络服务平台。各省、市、自治区社保经办机构，首先要完备服务对象数据信息采集、跟踪管理系统，其次要做好与中央数据库的对接工作，这将有效地提高我国社保经办机构的信息化服务能力。

　　（基金项目：教育部人文社科基地重大研究项目“社会保障管理体制研究”（项目批准号：13JJD630010）成果之一。）

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