浅谈张家港的城乡一体化养老保险

　　养老保险，即社会基本养老保险金，是由社会统筹基金支付的基础养老金和个人账户养老金组成，是社会保障制度的重要组成部分，是社会保险五大险种中最重要的险种之一，是国家和社会根据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的解除劳动义务的劳动年龄界限，或者因为年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。社会养老保险制度作为一种体现社会公平和维持社会稳定发展的制度，是社会保障体系中最核心、最关键的组成部分，是实现国家财政收入再分配的手段之一。建立完善、健全的养老保险制度对于我国现阶段所提倡的建设和谐社会，促进国民经济的可持续发展有着举足轻重的作用。由于长期受到城乡二元经济结构的影响，我国农村地区经济发展水平普遍和城市经济发展水平有着较大的差距，在社会保障方面，农村地区的社会保障建设滞后，城乡间发展严重失衡。二元的城乡养老保险制度不仅不利于体现和谐社会的主旨，影响社会公平，引起社会整合度下降，而且也对现阶段所提倡的建设和谐社会相违背。因此许多经济发达的地区已经开始试点实行和探索社会养老保险制度的城乡一体化之路，张家港在推动养老保险制度改革方面一直走在了前列。

　　一、张家港城乡一体化养老保险的发展历程

　　张家港的养老保险事业起步比较早，自1986年开始逐步建立企业职工基本养老保险制度。1992年10月，张家港所有国有集体企业职工实行养老保险个人缴费。同年张家港颁布实施了《关于在我市开展农村社会养老保险工作的意见》（张政发[92]263号），由市民政局负责，在全市全面推出了“个人缴费为主，集体补助为辅”的农村社会养老保险工作。1995年，张家港将乡镇集体所有制企业、城乡私营企业和外商投资企业纳入城镇职工养老保险范畴。同年颁布实施了《张家港市农村养老保险暂行办法》，农村养老保险制度覆盖了全市镇村办企业在职职工及农村务农人员。从2003年1月起，将参保范围从国有、大集体企业及其职工扩大到全市所有企业职工，一举使8.3万名原来参加农保的职工享受到城镇保险待遇。同年运用财政缴费补贴的方式，将全市18周岁以上的近14万纯农民纳入农村养老保险范畴。2004年起，张家港又对全市老年农民发放每月80元的养老补贴。据统计数据显示，截至2008年底，企业职工养老保险参保人数达到31.26万人，参保率达到96%，新型农村社会养老保险参保人数达到10.85万人，参保率达到99.6%。但是这种按不同人群建立起来的保险体系，存在城乡间和群体间保险待遇水平不一、政策制度不衔接、管理分散、效率低下等问题，不利于社会互济功能的有效发挥。推进养老保险城乡统筹，构建城乡一体化的养老保险体系已是大势所趋。2008年9月，江苏省委、省政府批准苏州成为全省唯一的城乡一体化发展综合配套试点区，2008年10月，国家发改委将苏州列为城乡一体化发展综合配套改革联系点。2009年国务院发布了关于开展新农保试点的指导意见，决定新型农村社会养老保险制度从2009年开始在全国10%的县（市、区）试点。该意见提出，新农保与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源社会保障部会同财政部制定。各地纷纷制定相关政策，保障新农保与城保的有效衔接，张家港作为苏州市的重要一员，积极响应，将“农保转城保”视为头号民生工程，从2009年开始，通过2年时间，4.5亿元的财政补贴，将11.5万名被征地农民和农保参保人员纳入城保。随后，张家港又先后出台了各类扶持措施，通过各级财政资助，以及与银行合作推行财政贴息的贷款来为全市1.8万家庭困难但不属于特困群体来参与城保，此外，通过就业帮扶，帮助9000名符合条件对象顺利再就业，并将其纳入了“城保”。到2011年11月，张家港将符合条件的13.8万名农保人员和被征地农民全部由“农保”纳入“城保”，张家港在全省范围内率先实现了城乡基本养老保险并轨，城乡二元养老保险制度在张家港被彻底破除。

　　为了鼓励农民参加城保，政府紧接着出台了相关的补贴政策，对于经人社部门认定的就业困难人员，如果以灵活就业的方式缴纳城镇企业职工社会保险的，给予不超过3年的定额社会保险补贴，补贴标准为205元/月，其中男年满55周岁、女年满45周岁的人员，补贴标准为308元/月。2009年1月1日后首次审批享受社会保险补贴时女45周岁、男55周岁以上的就业困难人员可延长至退休。另外考虑到一些实际情况，政府及时调整相关政策，从2012年1月1日开始按照《关于调整张家港市灵活就业人员参加城镇社会保险有关政策的意见》规定，以灵活就业的方式缴纳社会保险的参保人员可以自主选择参保险种和缴费基数。在每年的6月5日―6月30日期间，可以去各镇社保所、各村（社区）劳动保障服务站重新选择确认。

　　在各级政府的大力宣传、推动和支持下，农保转城保的政策逐渐得到了农民的认同，关键的因素便是城保的待遇水平相对较高，激发了农民参保的积极性。目前，张家港农村地区农保和城保的待遇水平一般每月相差三、四百元（其中农保的平均待遇为260元，而城保的待遇约为600元左右），每月三、四百元的收入在农村已经是一笔不小的收入了。而随着每年的养老金调整，养老待遇不断提高，农民得到了实实在在的实惠。

　　二、张家港农村养老保险与城镇养老保险并轨的具体执行做法

　　从2003年开始，张家港就开通了“农保”转“城保”的通道，出台了《关于将张家港市所有企业及其职工纳入城镇社会保险管理的意见》，里面规定原参加农保及按规定允许参加农保的企业，纳入城镇社会保险管理，并设立过渡期，在过渡期内，可以只参加城镇养老保险一个险种，同时在补缴基数上也给予优惠。 　　到了2007年，又出台了《关于进一步推进我市城镇企业职工社会保险扩面工作的意见》，意见中规定凡具有本市户籍、年满18周岁、且未到达国家和省规定的退休年龄的公民，均属于本次扩面的对象，按本意见参加城镇企业职工社会保险，参保后预计在其到达法定退休年龄时的缴费年限不足15年的，在办理参保手续时，可补缴以前年度的社会保险费，但补缴后的缴费年限与参保后预计在其到达法定退休年龄时的缴费年限之和不得超过15年。社会保险费按照补缴基数乘以补缴比例并加收利息的办法计算，其中补缴基数根据历年全市职工平均工资确定，补缴比例按照补缴年度各参保险种企业和职工个人缴费比例之和执行，如果是被征地农民，其补缴基数可按历年最低缴费基数确定。

　　为进一步完善社会保障体系，提高保障水平，2009年，张家港出台了《关于调整农村社会养老保险有关政策的意见》和《关于调整被征地农民社会保障有关政策的意见》。《意见》中明确了将逐步将张家港农民全部从“农保”转入“城保”，享受和城镇职工一样的社会保障制度。具体操作如下：

　　A、农保转为城保

　　1.补缴对象：2008年12月31日在册农保参保人员（男年满18周岁不满60周岁，女年满18周岁不满50周岁）。

　　2.补缴年限：最早可从1995年1月起补缴。

　　3.补缴基数：意见实施起至2009年6月30日期间办理补缴手续，月补缴基数为1000元，今后随结算年度缴费基数的调整而调整。

　　4.补缴险种：补缴城镇职工基本养老保险一个险种，补缴的养老保缴费年限视同城镇企业职工医疗保险缴费年限。

　　5.补缴后原农保缴费额余额的处理：办理农保转城保手续时，农保缴费累计额全额抵扣应补缴的城镇职工基本养老保险费，同时终止农民养老保险关系。

　　B、被征地农民转城保

　　1.补缴对象：劳动适龄被征地农民（男不满60周岁、女不满50周岁）。

　　2.补缴年限：最早可从1995年1月起补缴且最早不得早于16周岁。

　　3.补缴基数：意见实施起至2009年6月30日期间办理补缴手续，月补缴基数为1000元，今后随结算年度缴费基数的调整而调整。

　　4.补缴险种：补缴城镇职工基本养老保险一个险种，补缴的养老保缴费年限视同城镇企业职工医疗保险缴费年限。

　　5.补缴后原征地余额的处理：办理补缴手续时，必须将投保金额（或余额）抵扣应补缴的城镇职工基本养老保险费，同时终止被征地农民基本生活保障关系。

　　建立社会保险补贴制度：按本意见规定办理农保转换城保手续，且以灵活就业方式参保的原农保参保人员，从办理参保手续次月起至2011年12月止，可按下列标准享受社会保险补贴：男性满55周岁、女性满45周岁及以上的，标准为每人每月200元；男性满50周岁不满55周岁、女性满40周岁不满45周岁的，标准为每人每月100元；男性50周岁以下、女性40周岁以下的，标准为每人每月50元。社会保险补贴由市级承担。

　　三、分析影响张家港养老保险城乡一体化建设的相关因素

　　张家港率先实现城乡养老保险并轨，基本形成了全市城乡社会保障统筹协调发展的新局面。建立城乡一体化的养老保险制度，是国家促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。分析影响张家港养老保险城乡一体化建设的相关因素，主要有下面二个方面：

　　（一）城乡统一的户籍制度

　　我国之前一直实行城乡分割的农业，非农业二元户口管理结构，从2003年7月1日起，我省对户口登记制度改革，张家港同步进行，取消农业户口、非农业户口性质划分，实行城乡统一户口登记制度，户口簿上一律登记为“家庭户”。同时积极调整户口迁移政策，逐步放宽户口迁移限制，引导人口的合理有序流动，加快人口信息计算机管理系统建设步伐，提高户籍管理科技含量，推动了农村城镇化建设，为农保转城保工作的推广打下了基础。

　　（二）经济社会城乡一体化

　　以前，我国的实践是城乡各自发展，其结果是城市发展较快，但农村发展滞后且乡村建设散乱无序，城乡差距越来越大。这种状况不仅使广大农村居民的生活水平提升较慢，而且使城市的发展特别是经济发展的后劲不足，最终将制约整个国民经济增长。自1998年至今，张家港先后三次实施行政区划调整，对市、镇进行一体规划，形成“一城四片区”的新格局，中心城区和片区中心镇通过规划扩张和功能提升，对农村的辐射带动作用明显增强。统筹城乡产业发展，形成以工哺农、良性互动的发展机制。合理布局镇区板块经济，使沿江经济与板块经济联动并进。村级集体经济可支配收入总额达到6.66亿元，村均可支配收入350万元。

　　四、完善张家港城乡一体化养老保险制度的思考

　　在政府的大力推动下、在地方的不断创新探索中，目前张家港的城乡一体化养老保险局面基本形成，农保转城保的工作也取得了显著成效。不过，张家港的农保转城保是一个新生事物，因而其在实施过程中仍有诸多方面亟待补充和完善。从目前情况来看，制度的完善应从如下方面着手：

　　（一）加快顶层设计，尽早建立统一的制度

　　立法先行是社会保障制度作为社会政策和国家制度安排特征的具体体现，目前中国有关社会保障的立法以国务院各部门及地方行政机关颁布的行政规章为主，之所以如此，和中国社会保障制度正处于转型期、制度经常会变动有关。作为中国社会保障领域的新生事物，张家港的农保转城保也主要依靠行政力量来推动。在城乡一体化综合配套改革的目标要求下，张家港的农保转城保工作都已启动，现在的问题在于很多方面（如企业职工农保转城保、纯农和被征地农民农保转城保等）还只是地方政府在尝试、探索，全国统一的政策尚未出台，这显然是不利于推进农保转城保的工作。因此，国家在参考、借鉴各地成功经验的基础上，应尽快建立统一的农保转城保政策和制度。而唯有政策统一了，也才可能在此基础上形成地方性法律（法规），从而推动农保转城保工作在更高的层面上健康持续发展。 　　（二）加大政府财政投入的力度

　　主要包括两方面内容：一是政府现有补贴要到位。政府财政补贴对农保转城保的意义已是不言而喻，尤其对城乡低保、低保边缘、重度残疾、三类大病对象等更是如此。凡是经济实力较强、财力较为雄厚、政府财政支持力度较大的镇，其农保转城保的工作就做得相对较好。尽管张家港经济总体而言较为发达，但各镇或多或少还是会面临财政筹资方面的压力。因此，政府应全力保证现有补贴到位，以确保农保转城保工作的顺利实施。二是政府要加大补贴的力度。在确保现有补贴按时、足额到位的基础上，政府还要加大财政补贴的力度。比如，现有补贴以对灵活就业人员的补贴为多，对参保企业和职工的补贴相对较少。而事实上，目前张家港农村企业及其职工没有参加城保的情况也还是存在。因此，政府也要采取种种措施，例如拿出更多的补贴鼓励企业及其职工参保。现有补贴限制较多，如享受的时间短、享受的数额少等，因而还不足以吸引更多的农民参加城保。所以，现在要做的就是努力克服上述种种限制，从补贴期限、补贴数量等方面加强财政补贴的力度，从而吸引更多的企业、职工、纯农和被征地人员等加入到城保行列中来。

　　（三）建立农保和城保的双向转轨制

　　从长远来看，随着我国经济的持续、快速增长，农保转城保可以说是大势所趋。但在目前情况，全盘实现农保转城保的条件并不具备，即便经济较发达地区亦是如此。现实生活中因为收入来源中断等原因而中止城保的人屡见不鲜，当然，还有一些人因为经济状况等方面的原因从一开始就没有转入城保。现实情况决定了张家港农村地区的农保和城保会在一定时期内并存。因此，在大力推进农保转城保工作的过程中，要建立起农保和城保相互衔接的机制，即一方面要农保转城保，另一方面在特殊情况下也要允许城保转农保。参加城保后因失业等原因中断缴费的，其城保缴费记录和个人账户储存额予以封存，经本人申请，农保经办机构核准后参加农保。在参加农保期间达到农保退休养老年龄或法定退休年龄时，原则上应由农保经办机构按农村基本养老保险规定计发养老待遇。对转入城保的原农保参保人员到达法定退休年龄时，缴费年限不足城保按月领取养老金条件的，经本人申请，也应该允许补足历年本地原农保缴费额与对应年度城保最低缴费额之差的基本养老保险费后，将原农保缴费年限作为城保缴费年限，按照城保规定享受企业职工养老保险待遇。

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