规范和改进地方金融管理的政策措施和建议

一、我国地方金融管理的基本情况

(一)地方金融的发展现状

地方金融是指在一定行政区域内设立、并主要为当地居民或企业提供服务的金融机构和金融市场。相对于全国性金融，地方性金融具有管理机制灵活、贴近地方实际、信息对称性强等优势，是金融体系中不可替代的组成部分。近年来，随着国家金融改革的深化和地方经济持续较快发展，我国地方金融呈现蓬勃发展态势，地方金融机构的形式和规模进一步提升，已经成为金融体系的重要组成部分。从地方金融机构的业务类型看，我国地方金融机构包括以下四类：

1.银行业机构。银行业机构是地方性金融机构中资产规模最大、也是对地方经济影响力最大的一类。从机构注册类型和自身规模看，包括三个层级：区域性商业银行，如上海银行、北京银行、江苏银行、徽商银行等，大多由城市商业银行重组合并而来，营业范围主要在本省，由省级政府参与出资并对其进行管理；城市商业银行，目前我国现有城市商业银行约110家，通常由所在城市政府（地级以上)参股并对其进行管理，营业范围一般限于本市；合作金融机构，包括城市信用社、农村信用社、农村合作银行、农村商业银行等，这类机构一般主要由所在地的县级政府参与管理。

2.证券业和保险业机构。包括地方性证券公司、保险公司、期货经纪公司、基金公司等。由于证券和保险业机构的资金主要运用于股票市场、债券市场、银行间市场、商品期货市场等全国性金融市场，与地方经济的关联度相对较小。因此地方政府通常不将这类机构作为金融管理的重点。

3.非银行金融机构。这类机构包括信托公司、财务公司、融资租赁公司、汽车金融公司等。大多具有地方政府背景，在20世纪80、0年代以信托公司为代表的地方性非银行金融机构有过一个高速发展和清理整顿的阶段，其形成的不良资产和社会问题也给地方政府带来很大的包袱。目前此类机构多集中省会城市和经济发达地区，数量较以前大为减少，新设立的门槛也较高。

4.准金融机构。近年来，为弥补“三农”、中小企业等领域的正规金融服务不足，国家放宽了地方性准金融机构的设立门槛，地方性准金融机构发展迅速。如自2007年国家批准小额贷款公司试点以来，截至2009年3月末，全国己有583家小额贷款公司开业，正在筹建中的有573家，而这些小额贷款公司在符合相关要求的前提下，可进一步改造为村镇银行。与之相类似，融资性担保公司、典当行等具有准金融性质的机构也呈现高速増长态势。

(二）当前地方政府行使金融管理职能的主要特点

1.地方政府对金融的重视程度不断提高，金融管理的积极性进一步加强。随着金融在经济发展中的核心作用不断加强，各级地方政府对金融的重视程度不断提高，对金融事务均持积极参与态度，均明确表示要促进地区金融市场的发展，充分发挥金融对地方经济的辐射带动作用。为吸引更多的金融机构进驻和更多的资金流入本地区，地方政府采取多种措施。如北京市在2005年出台《关于首都金融业发展的意见》规定，金融企业进京最高可获补贴1000万元，并在高管人员购房、购车、培训等方面制定了奖励政策。

2.设立专门机构负责地方金融统筹协调工作。目前，我国绝大多数的省级政府(截至2008年末为26个省级政府)、大部分的地市级政府和少部分县级政府成立了隶属于政府的金融协调机构。大部分机构的名称是XX(地区）金融工作办公室，也有称金融服务办公室或金融管理局的。从省一级的金融工作办公室的职能设置看，主要承担五个方面工作：一是配合协助国家货币政策的贯彻落实，加大金融业对地方经济和社会发展的支持；二是拟定全省金融发展规划，协调金融资源优化配置，促进金融业发展；三是协调组织对地方金融机构的管理；四是组织协调金融风险监测防范与化解，维护金融秩序，开展生态环境建设；五是承担地方企业股份制改造、上市公司培育及规范发展方面相关工作。各市、县金融办的基本职能也与此相近。

3.由多个部门承担具体金融管理职能。从地方金融管理的总体情况看，对各类金融机构基本遵循审批准入与日常管理合一的原则，但具体职能部门不一：如省级信用联社受省政府的委托，对农村合作金融机构行使管理、指导、协调和服务的职能，省、市国资委对同级的信托公司行使出资人和监管职能、典当行的管理由经贸委负责管理（地市级为其下属商贸局负责），农村小额贷款公司由金融办暂为管理，融资性担保公司管理由中小企业局负责等。

4.地区间金融发展和金融管理侧重点差异较大。由于我国东部、中部、西部三大经济区域的经济发展水平差异很大。因此相应的地方金融发展水平和结构也存在较大差异。如地方性证券公司、基金公司、信托公司、财务公司、汽车金融公司等提供高端金融服务的金融机构几乎全部集中在东部发达地区和中西部的省会城市，而农村小额贷款公司、村镇银行等为低收入群体提供金融服务的机构在中西部地区、农村地区发展较快。由此也导致不同经济区域的地方金融管理工作的内容和侧重点差异。

二、地方金融管理中存在的主要问题

随着金融改革的深化和政府职能的转变，地方政府管理、指导、协调金融工作的方式方法有了显着的改进，对金融机构的直接行政干预明显减少，但当前地方金融管理依然存在一些问题，影响着区域经济金融的协调发展。

(一)地方政府对中央金融政策进行选择性配合

实行市场化改革以来，地方政府作为中央在地方的延伸和代理机构的角色发生了重要的变化，其自身的利益诉求逐步彰显。特别是在财政分级包干体制和以GDP为主要政绩考核指标的情况下，作为“经济人”的地方政府，其行为目标首先是追求任期内GDP和财政收入的最大化。在这种经济増长的偏好下，地方政府具有强烈的争取金融资源、推动经济扩张的动机，而缺乏主动收缩调节的动力。反映在地方金融管理方面，表现为对中央金融政策特别是货币政策实施选择性配合：对宽松性货币政策的配合度与积极性远高于紧缩性货币政策，亦即通常所说的“遇到绿灯赶快走，遇到红灯绕着走”。这种地方与中央的金融博弈，在相当程度上抵消了货币政策的执行效果，加大了经济金融运行的波动风险，増加宏观调控和维护金融稳定的运行成本。同时也导致对金融支持经济发展功能的片面化认识，过度强调金融将储蓄转化为投资的功能，把贷款总量、存贷款比例作为衡量金融对地方经济支持程度的主要指标甚至是惟一指标，忽略金融市场的均衡发展和金融生态环境建设。

(二)地方政府对具体金融业务存在隐性干预

随着金融改革的深化，地方政府对具体金融业务的直接行政干预明显减少，但与此同时，隐性干预现象仍然存在，并有加剧趋势。金融部门作为市场经济的重要组成部分，理应通过市场化手段进行资源配置。而目前一些地方政府利用手中掌握的资源如财政性存款、重大项目金融服务、财政性资金补贴等对金融机构进行“诱导性”干预，促使当地金融机构増加对地方政府所推荐的行业和项目的投入。甚至通过选择性执法等手段，对“不听话”的金融机构进行环境干扰。而通常地方政府所极力推荐的行业，并非是基于地区专业化分工和比较优势的内在要求，而是能在短期内为GDP和地方财政收入做较大贡献的行业，往往是一些高污染、高耗能和资源消耗型的重化工业项目和产能过剩行业。从长期看，这种地方政府对金融业务的隐性干预，必将扭曲资金的市场化配置，损害资源配置效率和金融市场定价机制，并加剧金融领域的寻租行为。

(三)地方融资平台扩张过快，“财政信贷化”风险值得警惕

近年来，我国地方政府融资平台呈高速増长态势。据粗略估计，目前各类政府融资平台贷款余额在3万亿元以上。特别是2009年以来，推动辖内金融机构向地方融资平台提供资金成为地方金融管理的重要内容，地方融资平台贷款占新増中长期贷款的30°%以上。在国际金融危机的背景下，以地方融资平台为载体的地方政府信用扩张，抵消了市场信用紧缩的负面影响，对于弥补短期内民间投资不足、加强公共基础设施投资投入、推动“扩内需，保増长”均有较强的正面意义。但也应看到，“财政信贷化”使得地方政府直接参与金融资源竞争，对于民间投资具有一定的挤出效应。特别是从长期看，在货币政策宽松时，以政府信用为基础的“银政合作”推动信贷资金快速流入地方融资平台，使国有部门投资増长大幅领先于民间部门，而一旦货币政策收紧，由于地方融资平台项目体量大、期限长，在短期内难以压缩贷款，金融机构很可能将回收贷款的压力转到贷款期限较短的民营中小企业，造成信贷领域的“国进民退”。此外，由于地方融资平台的还款来源主要是公用事业收费和土地转让等非税性收入，地方政府为扩大和维持其信用规模，存在着推高公用事业收费和房地产价格的动机，将对货币政策形成倒逼，导致未来控制通胀的难度増加。

(四）地方金融管理体制架构不健全，管理效率有待提高

近年来，地方金融管理体制有了很大改进，管理专业化水平显着提高。但总体上看，管理体制架构不健全的问题仍然较为突出。从纵向看，表现为管理盲区和管理重叠并存。例如对于农村信用联社，除金融监管部门外，省、市、县三级政府都在不同程度上对其进行管理干预。而对于市、县两级的证券机构和保险机构，既无当地的监管部门，各级地方政府也基本不对其进行管理，甚至部分地区连行业自律组织也没有，成为实际上的管理盲区。从横向看，由于地方金融管理中的纳税管理、金融机构出资人管理、典当业管理、信用担保管理和打击非法集资等职能分别由税务局、国资委、商贸局、中小企业局、公安局等多个部门负责，由于部门人员配置及相关管理细则不完善等原因，后续管理力度有所欠缺。如农村小额贷款公司的相关管理细则尚未出台；典当行监管虽出台了《典当管理办法》，但日常监管未定期开展，影响了地方金融管理的效率和效果。虽然目前省、市、县三级都有金融办公室负责金融事务协调，但由于金融办是挂靠在当地政府办公室的下设机构，不具备完整的行政管理职能，缺乏专业金融人才，在订制地方金融发展总体规划、指导地方性金融机构改革与发展、预防地区金融风险、改善地区信用环境等方面均有很大困难。

(五)地方金融机构法人治理结构有待完善

与全国性金融机构相比，目前地方金融机构的法人治理结构还有较大差距。多数地方法人金融机构都有政府参股，而地方政府是在行政管理与行使出资人权利中职能混淆，既当运动员又当裁判员、损害其他股东利益和破坏市场公平竞争秩序的现象时有发生。个别地方金融机构对大股东发放关系贷款、违规提供担保等，甚至将金融业务变为利益输送的工具。农村信用社等股份合作制金融机构偏离合作制初衷，中小股东难以实施有效监督管理，所有者缺位和内部人控制现象较为严重。

三、规范和改进地方金融管理的政策措施和建议

金融体系不是一个孤立运行的系统，而是倚赖于所在区域的政治、经济、文化、法制等基本环境要素。要想进一步巩固和深化金融改革的成果，实现金融资源在微观层面的有效配置，就需要地方政府切实转换职能，合理运用行政资源，进一步改进地方金融管理工作，具体包括以下几方面的措施：

(一)树立科学合理的金融观，确定地方金融管理的行为边界

随着金融改革的推进，金融机构逐渐成为完全意义上的市场主体。地方政府要从金融改革和国民经济发展大局出发，真正树立起科学合理的金融发展观，明确地方金融管理的行为边界，有所为有所不为。将地方金融管理工作的重点从争取资金投入转向为协调和服务，以市场化的金融资源配置为主导，不干涉资金在地区间的正常流动，不干预金融机构的具体业务操作，依据地区实际情况和经济发展规律制定本地区的金融业发展规划，着力加强地方金融生态和信用环境建设，为地方金融体系整体功能的发挥创造良好的外部条件。

(二)规范地方金融管理体制，明确部门职责

针对目前地方金融管理中效率不高的局面，建议强化地方金融办的统筹协调职能，将同级地方政府部门的金融政策统一进行汇编发布，避免政出多门。明确金融办的风险处置职责，并会同基层央行和监管部门，建立地区性大金融稳定发展协调机制。促使银行、保险、证券机构和其他金融中介机构完善行业自律管理组织。通过大金融稳定发展协调机制这个平台，建立地区性金融风险监测、风险预警和危机紧急干预机制，促进地方政府与基层央行、金融监管部门、金融机构的信息沟通和交流，提高金融风险意识和防范能力，共同应对金融运行中存在的问题。

(三)合理控制地方信用规模，防范融资平台风险

当前以地方融资平台为载体的政府信用扩张过快，不利于地方金融资源的合理配置和地方经济的可持续发展。地方政府应科学评估地方可用财力，合理控制地方信用规模，切实防范融资平台风险，避免与民争利、与民争贷现象。金融机构特别是地方金融机构应严格遵循国家信贷政策和自身风险控制要求，加强贷前评估和贷后监督，坚决避免形成“政府投资项目一地方融资平台一地方金融机构”的风险传递链条。

(四）促进区域融资结构多元化，推动地方金融产品创新

目前我国大部分地区的资本市场发展滞后，融资方式过于依赖银行体系，风险过于集中在银行，加大了金融体系的脆弱性，也不利于金融整体功能的发挥。因此地方政府应在促进区域融资结构多元化上下功夫，进一步提高直接融资比重，推动辖内企业通过股票上市、发行债券、资产证券化、引入风险投资等方式进行融资。同时对于传统信贷产品，应鼓励金融机构特别是地方法人金融机构优化操作流程、提高审批效率，扩大借款人的有效担保与抵押财产范围。政府有关部门应对抵押物登记、产权过户、资产变现处置等环节予以费用减免等优惠。

(五)完善地方金融机构治理结构，推动地方金融组织创新

对于现有的地方法人金融机构特别是政府参股的机构，应尽快完善法人治理结构，明晰产权关系，保障其独立法人地位的长期稳定。并在此基础上引入适度的外部竞争压力和可持续的扶持政策，使内部人的权益与金融机构的长期利益紧密结合，强化激励约束机制，避免出现道德风险和逆向选择。对于各类新型金融机构和准金融机构，一方面要大力支持、鼓励组织创新，另一方面也要审慎管理。要不断完善管理细则，通过外部监管规范其经营，关注其成长过程中可能出现的风险。同时，加大监管力度，管理不能仅限于对其数据的掌握，更要通过实地的检查发现其经营中出现的违法违规行为，并督促其整改落实。

(六)促进区域内部的金融平衡发展

对于区域内部金融发展不平衡，特别是经济落后地区和农村地区的金融服务不足问题，地方政府应加强引导，通过税费减免、财政补贴、优惠提供营业场地等途径，推动“金融下乡”，引导金融机构向薄弱地区増设网点、増加服务品种、提升服务水平。

作者：张翼(中国人民银行扬州市中心支行，江苏225002)

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