分析区域金融风险管理体系中存在的问题

区域金融风险管理体系是指地方政府、央行分支机构和当地金融监管部门等单位为管理金融风险而建立起来的组织系统。根据区域金融风险管理的时期特点，区域金融风险管理一般分为三个阶段：第一个阶段是事前的金融风险监测与评估阶段；第二个阶段是金融风险处置的事中阶段；第三个阶段是金融风险平息后的事后管理阶段。近年来，我国区域金融风险事件时有发生，不断地挑战着中央要求守住不发生系统性、区域性金融风险的底线。2008年受国际金融危机影响，上海部分外资银行出现流动性危机，例如香港东亚银行由于财务问题发生挤兑事件，其在上海的同业市场发生融资困难，一度影响到上海的银行间市场稳定。对此，进一步探讨和完善区域金融风险管理体系，对于加强金融风险管理，防范金融风险扩散，提升系统性金融风险监测、评估和处置水平，以及守住不发生系统性、区域性金融风险的底线而言，具有较大的现实意义。

一、区域金融风险管理体系

（一）金融风险监测与评估阶段。在区域金融风险的监测与评估阶段，主要以央行分支机构和地方金融监管部门为主体，央行分支机构主要关注区域系统性金融风险，一般采用现场评估、非现场风险监测评估和重大事项报告管理制度等方式对金融风险状况进行监测，评估分析金融稳定状况，并根据评估结果，向金融机构、金融监管部门和地方政府部门预警。金融监管部门主要关注所监管行业或事发机构的微观风险状况，其对微观金融机构的风险管理一般通过现场监管和非现场监管的方式进行监管，并依法对违法违规行为进行查处，从而将金融机构的风险行为平息在萌芽状态。地方政府则一般通过接收央行分支机构、金融监管部门和其他单位报告的风险监测情况，通过舆情管理和行政管理等方式对区域金融风险采取有效的措施。

（二）金融风险处置阶段。在金融风险爆发时的处置阶段，主要是以地方政府为主导，统筹协调包括央行分支机构、地方金融监管部门、公安、财政、宣传和消防等单位的力量，对区域金融风险进行综合协调处置。在金融突发事件爆发时，因为金融风险具有传染性和社会影响性，作为最后贷款人的中央银行在金融突发事件爆发时参与风险处置过程，可以有效防范金融风险的扩散，维护金融稳定，因此央行在其中扮演着提供资金救助、稳定金融市场信心和防范金融风险蔓延不可或缺的重要角色。在此阶段，金融监管部门是金融行业的监管单位，其对金融风险的起源、传导和控制负有直接的管理责任，因此在区域金融风险处置过程中，可以按照本行业对金融机构的风险处置规定，及时采取有效措施，防范金融风险的蔓延，并提请地方政府部门、央行分支机构等一同采取措施处置金融风险。

（三）金融风险平息之后的事后管理阶段。在金融风险平息之后的管理阶段，地方政府部门、中央银行和金融监管部门对金融突发事件平息之后的过程、结果和影响范围等做出综合评估和总结，并从各自的职责出发，对金融风险处置结果进行善后管理工作。地方政府部门可以从财政、宣传和司法等部门职责出发，从行政角度对金融风险平息之后的各类问题进行妥善处置安排，进行责任追究、消除负面影响和损失评估补偿等。央行分支机构从维护金融稳定的职责出发，对金融风险事件的发生、风险处置过程和结果进行全面评估总结，并对地方政府专项借款和金融稳定再贷款的使用进行监督、做好资产保全和债券的维护工作。金融监管部门从其职责出发，做好金融风险平息后的处置工作，例如成立清算组对退出市场的金融机构进行清算处置等。

二、区域金融风险管理体系中存在的问题

（一）金融稳定法律体系和协调机制缺位。目前，我国缺乏统一完整的金融稳定法规体系，《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》和《保险法》等关于防范金融风险、维护金融稳定的法律规定较为笼统，也缺乏具体的实施细则，因此区域金融风险管理处于谁负责谁管理的状态，这就削弱了区域金融风险管理的效率，并可能错失防范风险的最佳时机。例如，金融机构市场退出的法律制度不够完善，缺乏统一完整的法律规定，一些高风险金融机构无法按照市场原则实现稳定退出或及早处置，这使得问题机构在处置过程中的风险控制缺乏法律框架的约束，容易导致金融风险积聚，从而影响整个金融系统的稳定。区域金融风险管理也需要多部门的协同配合，虽然有部分法律条款或文件提到央行负责建立金融稳定协调机制的角色，但由于行政级别、监管套利、交易成本较高和职责范围不同等因素的存在，这些法律规章条款及金融稳定协调机制实际上多处于一种有名无实的状态，这也导致了金融稳定协调机制难以有效运行。

（二）区域金融风险监测评估体系不完善。首先，信息资源难以实现有效共享。在金融分业监管的体制下，对区域金融风险的监测一般由当地央行分支机构、金融监管部门和地方政府金融办等单位负责，但是各部门之间由于职责不同、监管理念差异和监管套利等因素的存在，使得信息资源无法实现有效共享；其次，区域金融风险评估方式滞后。随着金融市场开放程度的提高、金融创新业务快速发展，金融风险传导机制越来越复杂，区域金融风险评估方法并未能做到及时更新改进，新型的评估工具和方法的开发应用也往往滞后于金融风险的变化发展，因而还难以做到及时监测金融风险动态、把握金融风险传导机制、准确评估区域金融风险状况；再次，金融风险应急管理机制存在漏洞，例如央行分支机构可以按照宏观审慎原则和监管标准，监测评估和判断金融风险情况，但由于央行没有金融业务监管权利，从而没有现场监管的体验，只能依靠非现场监测方式，其对区域金融风险的预警提示和督办整改效果往往不佳。

（三）区域金融风险处置制度不健全。第一，金融风险处置效率需进一步提高。在对区域金融风险的处置过程中，由于金融风险处置主体、处置原则、处置模式选择和相应的处置程序缺乏统一、明确的操作依据，各地区在处置金融风险时，存在选择金融风险处置模式错误、程序混乱、责任界定不明晰和相互推诿、扯皮、工作效率低等问题；第二，部分规章条款实用性不强。例如，虽然《金融机构撤销条例》对金融机构行政撤销的条件、程序等情况做了规定，但从金融机构市场退出的实践看，该条例的许多内容和规定还比较模糊、操作性不强；第三，缺乏专业化的金融风险处置平台。例如，没有建立有效的金融风险处置监督机制和处置信息的共享机制，在金融风险处置的过程中，金融机构的托管、接管、撤销（关闭）、破产以及停业整顿等操作程序也缺乏明确的法律依据，同时金融风险处置需要专业化的人才资源，但我国还未建立专业的金融风险处置队伍以应对金融风险事件的发生。

三、政策建议

（一）建立健全金融稳定法规体系和协调机制。对于金融稳定法规体系不健全的状况，一方面可以借鉴国外有效的金融立法经验，结合我国金融改革发展现状，进一步修改完善《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》和《保险法》等金融基本法，研究制定《金融稳定法》，修改完善《金融机构撤销条例》，同时制定《金融机构停业整顿条例》、《金融机构接管条例》和《金融机构并购重组条例》等，作为处置金融风险的操作依据；另一方面可以建立金融管理机构协调合作制度和实施细则，例如建立区域金融稳定协调机制，明确央行在区域系统性金融风险管理工作中的首要地位，定期召开金融稳定工作联合研讨会，评估分析区域金融风险状况，提高金融风险处置的有效性，形成防范和化解金融风险的合力。

（二）提高区域金融风险监测评估体系运行效率。一是要完善区域金融风险评估体系，结合金融业的实际风险状况，科学制定区域金融风险评估指标体系，明确评估的原则、方法、内容和范围等，增强金融风险监测评估的时效性、准确性和科学性；二是加强金融机构重大事项报告制度建设，建立监管协作和重大事项分析会商机制，拓宽重大事项信息来源渠道，提高重大事项报告制度的执行效率，增强对重大事项的风险反应的灵敏性和及时性；三是增强区域金融风险预警机制的有效性，建立严格的金融风险监测信息报告制度和数据采集体系，确保监测数据的真实性，采用有效的金融评估方法，及时判断金融风险的动态情况，根据金融风险的发展变化情况及时提示事发金融机构和监管部门，同时跟踪金融风险提示的后续进展情况，确保金融风险得到有效整改或处置。

（三）进一步改善区域金融风险处置制度。首先，要依据相关法律法规研究出台《金融机构破产法》，进一步明确金融机构破产的前置程序、各主体之间的职责分工、债务清偿顺序、金融债权的保护和偿付、职工安置标准等相关规定，增强金融风险处置的操作性；其次，研究制定《金融机构风险处置管理办法》，对金融风险处置原则，处置主体的权利义务、处置模式选择和适用性等进行明确规定，同时根据金融风险处置实践，建立健全金融风险处置领导小组，修改完善已有的金融风险处置各项条例，增强有关法律条款的操作性，使风险处置的具体操作有法可依；再次，根据金融风险处置经验，构建专业化、多元化的区域金融风险处置平台和信息共享机制，并且培养专业化的金融风险处置队伍，从而增强金融风险处置的针对性、适用性和有效性。

作者：符瑞武　卢米　颜蕾

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