构建和完善我国央行“三道防线”管理体系

所谓中央银行的金融管理就是一国中央银行为实现国家的宏观金融和经济目标，维护整个金融秩序的稳定，依据法律、条例对本国银行和非银行金融机构的活动进行的决策、计划、协调、监督和挽救等活动。要保证中央银行金融管理的科学、规范和高效运行，就必须建立一个强有力的金融管理体系。我们在介绍西方国家金融管理成功经验的基础上，对我国中央银行金融管理体系的建立和完善作一分析研究。

一、西方中央银行金融管理体系概述

西方各国中央银行的金融管理体系一般都分为三个层次：即预防性管理，存款保险制度和紧急救援行动。这个体系被称为“三道防线”管理体系。

（一）预防性管理

预防性管理是为了预防或限制由银行本身经营不善引起的种种风险而采取的一种积极的主动性策略，是金融管理当局最经常、业务量最大的工作，当局通过全面、细致和严格的事先检验”可以将风险隐患消除在萌芽状态。这是中央银行的第一道防线”管理，具体措施有：

1.登记注册管理。任何银行或非银行金融机构开业必须向金融管理当局提出申请，经过严格审查批准后方可开始营业。

2.资本充足条件。即保持银行正常经营和健康发展的正常资本比率条件，包括基本资本比率，总资产与资本比率，资本与存款负债的比率，资本与风险资产的比率以及坏帐准备金与贷款总额的比率等。这些比率从不同角度反映了银行抵御风险的能力。

3.清偿能力管制。清偿能力是指银行保证支付客户存款的能力。清偿能力管制的核心问题是资本的流动性问题，其主要内容是资本与负债在时间上的搭配，其关键是不同负债的对比程度。

4.银行业务活动限制。这种管理实质上是各国金融制度结构中金融业务分工模式的选择。这大体涉及到长期金融与短期业务的选择限制；直接金融与间接金融的选择限制；政策性金融与经营性金融的选择限制；以及银行业务与非银行业务的选择限制等问题的界定。

5.对银行有关人员贷款的限制。即对银行发放与该行有关人员贷款的一种限制。主要包括银行不得以优惠条件为其董事及职员买卖证券；对他们的存款不能给予优惠利率和条件；银行不得给董事及职员提供优惠条件的贷款等。

6.管理评价。是指在综合检查、考核、分析一系列指标之后，对金融机构进行经营管理水平的评价。尤其是要判断I艮行内部与外部的一体化情况，判断管理机构的能力与胜任程度，内部组织管理，人际关系，决策过程效率与收益等。

（二）存款保险制度

存款保险制度是对银行业倒闭而进行的一种风险补偿机制。它最早是由1933年美国紧急银行法决定建立的联邦存款保险公司和联邦储蓄贷款保险公司。此后，在20世纪60年代至80年代，大多数国家都陆续建立了存款保险制度。存款保险制度中规定了存款保险的对象，存款保险的范围，以及存款保险数量的最高控制点；商业银行按照存款保险制度的规定，定期按比例向存款保险公司交纳保费，成为受保银行。一旦受保银行经营失败面临倒闭时，存款保险公司就会动用保险基金进行存款损失的赔偿。一般来讲，大多数国家规定在最高控制点以内的给予全部赔偿，也有一些国家如英国、瑞士等只赔偿损失的一部分。

存款保险制度的组织形式是多种多样的，有官办的，有银行同业公会办的，还有政府与银行公会合办的。参加的原则有自愿的，也有强制的。一般来说，绝大多数银行都是乐意参加的。存款保险制度对保护存款者的利益，促进单个银行的稳健经营，维护一个强大的有效的银行体系，减少社会震荡等发挥着重要作用。因此，在西方将存款保险制度称为“第二道防线”管理。

（三）紧急救援行动

紧急救援行动是中央银行的一种责任。在现实经济生活中，由于多种复杂的因素影响，所有银行时时刻刻都在面临着风险的侵袭，尽管采取了严格的预防性管理和存款保险制度，但都不可能完全避免由金融机构破产倒闭带来的社会震荡和银行客户损失。

在美国，由于银行业竞争加剧，致使大批银行不得不宣告破产倒闭。其中，1990年破产达180家，1991年破产208家，1992年破产100家在商业银行大量破产的同时，一些储贷机构也连连倒闭，致使联邦存款保险公司原有的保险金储备几乎用尽，存款保险制度濒临崩溃的边缘。正因为此，中央银行就有必要采用进一步措施，即紧急援助行动，通过该项措施帮助濒临破产倒闭的银行渡过难关。因此，该项管理手段被称为中央银行的第三道防线”管理。

一般而言，西方中央银行提供紧急救援有如下几种方法：（1）由中央银行提供低利贷款；（2）通过中央银行和商业银行建立特别机构提供资金；（3）存款保险机构具有双重职能的国家，除了赔偿$银行倒闭破产对存款者造成的损失外，还提供清偿能力紧急援助，即对发生清偿困难的银行给予贷款，购买其资产或存款于该行，从而保证股东、存款人及承保人的利益；（4）由一个或更多的大银行在中央艮行的支持下提供援助；（5）由中央银行负责全面接管，通过官方任命行长经理，限期清查和整顿等措施进行强迫性监管。

二、对我国央行“三道防线”管理体系的现状分析

（一）不完善的预防性管理

自从中国人民银行专门行使中央银行的职能以及银行管理暂行条例》和中国人民银行法》颁布以来，中国人民银行已开展的预防性管理工作主要有金融机构的设立登记，经营金融业务范围的管理，信贷资金管理，结算管理，外汇管理，利率管理等。实践证明，这些管理措施还是起到了应有的作用的。

但是，由于金融管理部门把相当大的一部分精力放在机构审批和分资金分规模上，对金融机构的日常业务活动如何进行有效监管则重视不够。虽然今年人民银行制定了金融监管条例，但金融稽核主要是政策合规性、计划和行政命令执行情况的检查。而且，现在的稽核部门仍按行政区划设置，不能按经济区划设置，导致稽核的地方保护主义较强，其超脱性显得不够，正因为此，稽核不可能充分发挥其金融风险监管的作用。另外，我国在监管时，还没有形成一套规范的科学的定性标准和定量指标体系。如对金融机构的设立，对违法违规的处罚、对法定代表人的知识、经验，管理能力监督等，人民银行监管部门在实际操作中带有很大主观性和随意性。目前，尽管相关的金融法规都已经出台，但条文比较原则和概括，可操作性不强，没有相配套的实施细则和配套法规，就造成部分金融机构有章不循，搞违规及帐外经营，利率政策执行不力、结算纪律松弛、大案要案时有发生等金融秩序混乱现象。这说明我国预防性管理还是不尽完善的。

（二）尚未开展的存款保险制度

由于我国过去一直实行的是大一统的计划经济体制，在这种体制下，我国的银行都是国有银行，无论经营状况如何都不用担心存在风险，更不会出现破产和倒闭现象。尽管改革开放之后，我国已经陆续设立了一些全国性股份制商业银行和一些区域性商业银行，但工、农、中建四大国有银行仍在金融业占主导地位。存款保险制度是建立在自身防范风险基础上的，但我国金融业的风险最终承担者仍是国家，而不是用经济手段来分散和防范风险。由于金融体制的现状，决定了我国目前还不具备建立存款保险制度的客观基础。1993年以来，尽管有些地区的保险公司处于业务创新方面的考虑，也开始进行存款保险业务的试点，但事隔不久都纷纷停办，就是一个最好的说明。但从中国金融体制改革的发展趋势来看，建立存款保险制度，作为经济手段预防金融风险是十分必要的。

（三）变异了紧急援助行动

1995年，我国商业银行法》颁布实施。在商业银行法》第六十四条中规定商业银行已知或者可能发生信用危机，严重影响存款人利益时，中国人民银行可以对该银行实行接管，接管的目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营活动。”这是我国中央银行依法实施紧急救援行动的最新规定，并且这项工作已有全国不少的地方开始进行。这的确是一个不小的进步，也是中国人民银行真正行使中央银行职能，对金融行业实施监管的有力举措。但由于我国预防性管理机制还不健全，存款保险制度尚未建立，中央银行的接管只可能是一种行政性的、暂时的接管。因为接管的目的是保护存款人利益，帮助出现危机的银行走出困境，而中央银行目前缺乏必要的经济手段。再者，赋予中央银行的职能是对银行业加强管理和监管，如果缺乏必要的经济和行政相结合的手段去硬性接管，中央银行就变成了变相的商业银行。从全国各地已开展的人民银行接管工作的情况来看，其中也暴露出许多问题。比如，有些地方人民银行依照商业银行法》之规定接管了有问题的商业银行。然而，自接管之日起，人民银行为了保证储户提取存款，就接连不断地向商业银行投入资金。这样，人民银行与其说是接管工作，倒不如说是接管债务，这对中央银行是一种十分危险的义务，也是中央艮行不愿而又不得不采取的一项措施。

三、我国央行“三道防线”管理体系的构建和完善

随着我国市场经济的逐步完善，以及我国金融业与国际接轨步伐的加快，金融业竞争愈来愈激烈，金融业经营风险加大。为了保证我国金融业平稳健康发展，健全和完善三道防线”管理体系，是当前乃至今后加强人民银行监管亟待解决的问题。

1.尽快完善预防性管理手段。银行业经营在市场经济条件下客观上存在着较高风险。所谓凤险”指可能的损失，而不是现实的损失。规避风险、消除隐患就是强化中国人民银行的预防性管理手段，尤其是强化其原来薄弱的环节，如资本充足性管制、清偿能力管制、资产风险管制和贷款集中程度的限制等。

第一、应当规定银行的资本构成和最低资本充足比率。根据巴塞尔协议》关于资本成份和最低资本充足比率的规定，结合我国经济和金融的实际，分别就国有商业银行、政策专业银行和其他金融机构的资本构成制定出资本充足性要求比率，限期达到标准。央行应督促银行保持一定的现金资产和可以立即变现的资产，以应付客户提存或随时可能发生的资金需求，防止支付危机出现，也肪止由于资金周转不灵强制变现时可能遭遇的资本或利息损失。这一管理内容除继续执行业已制度化的5%—7%的备付金（超额储备/各项存款）制度外，中国人民银行要在合理界定流动资产的基础上制定合宜的流动资产比率。可以把资产按照流动性划分为非流动资产、流动资产和高度流动资产几个档次，再分别规定各类流动资产占总存款的比率要求，据以降低I艮行的流动性风险，确保银行维持必要的清偿能力。

第二、应当介定银行资产的风险权重，限制贷款的集中程度。巴塞尔协议》对于银行资产的风险权重作出原则性的规定，我们应在巴塞尔协议》的原则指导下制定出客观反映我国银行业风险的资产风险权重和换算系数。贷款集中程度限制即银行对同一客户贷款最高限额的管制，其目的在于限制风险集中，使风险分散，保证银行安全。在这一点上，它同界定银行资产的风险权重有共同的出发点。中国人民银行应当规定银行单一客户（公司或集团）贷款（或投资）与银行资本总额（含一、二级资本）的比率，一般最高限额以20%—25%为宜。

第三、应当建立风险准备基金。由于银行业经营风险客观存在。因此，银行当确立吸收损失的风险准备基金，保证银行的正常运作。普通风险准备金的提留每年可按年末贷款余额的1%—3%提留，并从当年应纳所得税额中扣除。亦可将此提留比率核定在银行留利或公积金中，以确保提留为原则。在风险准备金的使用方面不应有过多的限制，避免准备金制度因准备金有提不用或有提难用而名存实亡。简化使用准备金的报批手续，由冲销单位报同级人民银行的稽核部门专项审计核定，报金融主管机关备案，不再经当地财政机关批准。

2.尽快发展存款保险制度。可以预见，银行业竞争的加剧，接受存款的银行或其他金融机构也会因经营管理不善或冒过度的风险而出现存款支付危机和破产现象。所以，发展存款保险制度势在必行。在我国发展存款保险制度的设想如下：（1）由中国人民银行组办存款保险机构；（2）银行和金融机构自愿申请，经人民银行审批参加存款保险；（3）根据各商业银行资本充足性、资产流动性和风险资产比率制定不同的保险费率；（4）规定每个保户受保的人民币和外币的最高限额。

以上仅勾勒出我国存款保险制度的轮廓。我们认为，第一，虽然当前各国的存款保险机构有官办、民办、官民合办多种，但是，从扩大中央银行的金融监督管理权力，限制监督机构多头重叠管理，发挥存款保险制度的事先检查和事后监督的双重稳定作用出发，由中国人民银行举办存款保险机构具有战略性的意义。第二，虽然当前各国大多数强制接受存款银行和金融机构参加存款保险，只有少数国家以自愿为原则。但是，为着方便客户谨慎选择存款银行，我们主张形成存款保险机构成员的安全圈，即人民银行应当严格审查自愿要求加入存款保险机构的每一个接受存款银行和金融机构，拒绝不符合条件的存款保险申请，使加入存款保险机构成为一种安全银行”资格。同时，使加入存款保险机构与否成为辨别一银行信誉高低主要标志。第三，为使存款保险制度在金融监督管理方面发挥更加积极的建设作用，通过制定不同的保险费率，敦促银行和金融机构提高资本充足比率，增强资产流动性，降低风险资产比率。第四，虽然当前世界上有的国家对每个保户受保的本币不加限额，如挪威和南斯拉夫。但是，我国应要求存款者也承担一部分责任，这样就会给存户造成一种决策责任感”使之关心接受存款银行和金融机构的财务情况和经营状况，谨慎选择存款银行，由外部造成对银行和金融机构稳健经营的压力。

3.尽快规范人民银行最后援助行动。在银行出现清偿能力危机时，中央银行或金融管理当局无论从保护存款者权益出发或基于整个银行体系的完全考虑，都会承担最后援助行动。同样，在我国银行或其他金融机构出现清偿能力问题时，中国人民银行也应施于最后援助。

当然，最后的紧急援助行动可以有多种办法，我们应当根据自己的国情选择适宜的方式。一般由中国人民银行出面提供特别的低息利贷款是较简便的方式，但它能否很快使濒临危机的银行摆脱困境值得疑问，因为资金的投入只是能挽救银行的一方面。因此，我们倾向由人民银行全面接管清理濒临破产的银行，由中国人民银行代为管理，但绝不改变原有银行的债权债务关系。通过接管整顿，限期恢复正常的经营秩序，然后撤销接管，这是上策。下策由中央银行设立接管基金，这些接管基金是由所有银行按比例交纳形成的，属于强制性交纳，从接管基金中拿出一部分用于援助该银行。这样做的好处是既能从经济上给濒临破产的银行以帮助，又不至于引起中央银行货币大量投放。如果是在存款保险机构建立起来之后，这项工作也可以直接交给存款保险机构来做。

另外，需要最后强调一点是，上述健全的中央艮行金融管理体系，只有在以下的经济环境中才能高效运行，并起到其应有的作用，即在市场经济体制下，所有企业部门都建立了现代企业制度，银行和非银行金融机构完全实现了商业化，中央银行具有较强的独立性，其金融管理手段已完全实现了现代化；国家法制健全，人们的法制观念和意识极大地增强等。就我国目前情况而言，距离上述条件还有较大的差距。条件还不具备，中央银行“三道防线”管理制度就不可能得以正确的实施。这就要求我们必须全方位努力和配合，在上述诸方面进一步加快改革的进程，为中央银行尽快健全和实施三道防线”管理创造良好的环境和条件。

作者：中国工商银行武汉市分行课题组

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