事业单位分类财政体制

《中共中央、国务院分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)文件提出，到2020年，要建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。

 

事业单位分类后的配套改革措施是实现这一目标的关键。依据事业单位分类结果对事业单位财政体制做出相应调整，是事业单位分类改革顺利进行的重要财政保障。现以章丘市为例，对事业单位分类后财政金融体制调整方式试加分析，以达到开拓思路、促进发展的目的。

 

　　一、事业单位分类结果

 

　　截至2015年底，章丘市共有事业单位500家，其中暂缓分类和不纳入分类范围的事业单位13家;划定类别的事业单位483家：公益一类事业单位417家，公益二类事业单位39家，公益三类事业单位6家，生产经营类事业单位25家。

 

　　由自收自支划为公益一类事业单位25家、公益二类事业单位2家;由差额拨款划为公益一类事业单位28家;由全额拨款划为公益二类事业单位22家、公益三类事业单位2家。出现以上分类变化主要有三个原因。

 

　　一是高中、中等职业学校、公办幼儿园等全额拨款单位按照分类政策划分为公益二类。二是镇(街)卫生院(社区卫生服务中心)等差额拨款单位按照分类政策划分为公益一类。三是一些自收自支的执法或公共服务类单位，原有收费项目随着改革发展逐渐取消，按分类政策划分为公益一类。

 

　　二、分类结果对财政收支影响分析

 

　　根据《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》(国办发〔2011〕37号)精神，对公益一类事业单位，财政根据正常业务需要提供相应经费保障;对公益二类事业单位，财政根据单位业务特点和财务收支状况等，给予经费补助，并通过政府购买服务等方式予以支持。为准确了解事业单位分类后进行财政体制调整的财力需求，按照章丘市现行公用经费及养老金并轨后的人员经费标准(在职8.52万元/年，退休3.17万元/年，离休6.46万元/年)，分别进行增减支出测算，得出如下结果：

 

　　增支情况：由差额拨款、自收自支划为公益一类事业单位53家，共涉及在职人员2792人、离退休人员665人，调整后需增支25904万元(其中21家镇卫生院、街道社区卫生服务中心需增支15790万元)。

 

　　减支情况：共可减支10411万元。

 

　　1.全额拨款、差额拨款事业单位改为公益二类、公益三类、生产经营类事业单位共减支85.34万元。

 

　　这类事业单位共计20家。15所学校由全额拨款转为公益二类，人员经费涉及教师工资无法减少，学校公用经费是按学生生均公用经费予以保障，因此对学校的财政投入不会减少。其他5个全额拨款事业单位若按“老人老办法”政策解决，财政支出减少公用经费37.74万元、人员经费19.44万元;原有财政补贴减少20万元。

 

　　2.住建委、交通运输局、环保局及农口等部门下属差额拨款和自收自支事业单位划为公益一类事业单位后，涉及财政经费返还、上级财政补助的单位共计32家。按“收支两条线”的政策规定，目前有财政返还经费合计3364.3万元。改革后财政将不再安排，合计减支3364.3万元。

 

　　3.21家镇卫生院、街道社区卫生服务中心划为公益一类事业单位后，原财政补贴不再重复享受，减支6962万元(2014年补贴数)。

 

　　增收情况：21家镇卫生院、街道社区卫生服务中心扣除人员支出后收支节余约4000万元(据2014年财务资料计算得出)。

 

　　综合以上三个因素，如按上级有关政策全部落实财政经费，章丘市财政每年约需增加支出11493万元(21家镇卫生院、街道社区卫生服务中心需增加4828万元，其他单位需增加6665万元)。在现有经济和财政收入增速放缓的新常态及机关事业单位工作人员工资调整、养老保险制度并轨等刚性支出不断增加的大背景下，现有财力难以承受。

 

　　三、财政体制调整对策

 

　　根据财政部《关于中央事业单位分类后财政补助政策的通知》和省、济南市事业单位改革配套文件《关于分类推进事业单位改革中财政有关政策的意见》(鲁办发〔2014〕31号、济办发〔2015〕3号)等事业单位改革配套文件精神，统筹考虑事业单位分类结果和章丘市财力，按照“先急后缓、分类推进、有增有减”的原则，提出如下财政调整预案：

 

　　(一)因事业单位撤并整合，由差额拨款整建制并入全额拨款事业单位的，根据正常业务需要和综合预算，由财政优先予以经费保障，相关财政支出列入财政预算。

 

　　(二)自收自支和差额拨款事业单位划为公益一类事业单位的，分以下情况逐步实施。

 

　　1.职能具有公益性，无任何收入来源，急需财政经费保障的，由财政优先列入财政预算。

 

　　2.依据现有政策取得非税收入的，实行收支两条线，收入上缴财政，由财政保障经费。视今后国家收费政策变化情况，相应调整财政投入方式。

 

　　3.有事业收入、经营收入、其他收入的，按规定将其收入纳入部门预算管理，由政府采取购买服务的方式予以支持。

 

　　4.镇卫生院、街道社区卫生服务中心暂维持现行财政管理体制不变，财政部门视财力水平与上级政府要求，逐步加大政府购买公共卫生服务力度，今后随国家公立医院改革、医药卫生体制改革一并调整。

 

　　(1)医改仍在路上，远未结束。目前，各镇卫生院、街道社区卫生服务中心开展业务实际是以提供医疗服务与从事公共卫生服务并重，且提供的医疗服务已经超出农村常见病、多发病的服务范围。如一刀切按公益一类事业单位要求以从事公共卫生服务为主运转，必将加剧农村居民看病难、看病贵问题。随着医药卫生体制改革不断深入，镇卫生院、街道社区卫生服务中心管理体制仍有巨大改革空间。建议目前不进行大的调整，待医改进程相对稳定后按照医改结果相应调整财政政策。

 

　　(2)一刀切改全额拨款，不利于调动广大医护人员工作积极性。目前各镇卫生院、街道社区卫生服务中心实行按劳分配的绩效工资分配方式，工作人员积极性较高。如盲目改成全额拨款单位，由于工资按档案工资全额发放，不考虑不同单位间的技术、环境差异和医护人员技术水平、服务质量的差异，干多干少一个样，干好干孬一个样，势必大大挫伤工作人员积极性，出现拒收病人现象。这不仅会导致各单位业务收入大幅下降，使财政负担持续加重，而且在客观上加剧了农村居民看病难、看病贵问题。

 

　　(3)直接按分类结果改成全额拨款，不符合“从养人到养事转变”的财政管理体制改革方向。

 

　　(三)由全额拨款事业单位划为公益二类、公益三类事业单位的，根据业务特点和财政收支状况，过渡期内财政投入保持不变，过渡期后相应核减财政投入，优先保障人员工资，并可通过政府购买服务、项目资助、税收优惠等政策予以扶持。

 

　　(四)划为生产经营类的事业单位，条件成熟、具备转企条件的，转为企业，5年过渡期内适当保留原有税收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付;条件不成熟，暂不具备转企条件的，维持原单位性质和财政拨付方式不变，待条件成熟后转企改制。过渡期后仍不具备转企条件的，通过撤并整合进行消化。

 

　　当前，囿于经济新常态下财政收入增速放缓的现实，如按上级政策要求短期内将分类的事业单位财政体制调整到位，将对各地财政支出产生很大压力。如结合实际，采取较为灵活的方式处理，则会大大减轻这一压力(经测算，章丘市可减少新增财政支出四成以上)，这无疑将会有力推动事业单位分类改革的进程。

 

　　作者：张文杰 巩恩宏 来源：机构与行政 2016年2期

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