财政金融协同支农的研究

　　一、引言

 

　　长期以来，我国高度重视“三农”发展，一直坚持“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”扶持政策。2014年1月国务院发布了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，这是21世纪以来指导“三农”工作的第11份中央一号文件。农业在国民经济中居于基础地位，但同时，弱质性是世界各国农业共同特征，在我国尤为突出。总体上看，我国财政、金融支农力度非常大,2003年以来中央财政“三农”支出年均增长21.6%,涉农信贷年均增长超过17%。

 

　　目前，我国经济已进人新常态，从高速增长转为7%~8%的中高速增长情形下，财政部门及金融部门都承受了巨大压力。2014年8月份，全国财政收人比去年同月增长6.1%,其中，税收同比只增长1.9%。财政收人增速下滑，呈现累退性特点，但支出压力(包括地方政府性债务)却依然不减。同时，当前货币政策已不能再走大规模刺激之路，只能立足于稳健基础上盘活存量、优化结构，注重定向调控。当前，迫切需要把增量优化和存量调整结合起来，以优化、提升财政与金融支农的政策协同性、有效性。

 

　　二、文献回顾

 

　　农业具有基础地位，但也具有弱质性特点，绝大多数人都支持大幅度增加“三农”财政投人，但同时也指出了财政投人存在的问题。马海涛、程岚(2007)认为，财政支农支出与农业GDP的比值偏低，距最优规模有着相当大的差距。何振国(2006)通过估算，认为中国财政支农支出的最优规模大约为农业GDP的47.2%，目前财政支农支出不足。周荣青(2010)认为财政支农支出中的多重委托代理关系错综复杂造成失灵现象，导致支农资金的浪费与低效。

 

　　在金融支农方面，几乎一致地认为农村金融需求极为旺盛，涉农金融机构未能提供足够的金融服务，导致农户和农业企业融资困难，并提出了应对措施。吴庆田(2012)认为，建立和完善农村信用信息共享机制，是解决我国农村信用信息缺乏和不对称问题、实现农村金融供需平衡和帕累托最优配置效率的有效手段之一。郭树华、王健康、袁天(2〇〇8)提出了通过进一步改进和完善农村金融市场相关机制变量，促进我国农村金融供求者的匹配性行为选择，改善农村金融市场效率。

 

　　在财政及金融支农的协调方面的研究表明，二者联动效应差，支农投人应以金融支农投人为主。彭克强、易新福、邱雁(2013)基于1978〜2010年相关指标的时序数据，对中国农业投入产出关系进行协整分析和格兰杰因果检验，财政、金融、农户联动效应低下是农业资金增长乏力的主要原因。胡宗义、苏静、唐李伟(2014)基于1990〜2010年省级面板数据进行实证分析认为，财政支农规模的最优比重为41.7%，金融支农与财政支农的最优结构比重为3.502,就财政支农与金融支农有效互动提出了对策建议。但由于涉农范围过广、边界难以划清、统计口径也难统一，许多实证分析的数据样本有较大差异，结果差距也比较大。

 

　　目前研究主要集中在财政支农效率、金融支农难度等方面，对支农的各个主体分析呈现“一刀切”、“一锅煮”的局面，如何协同财政支农与金融支农的研究并不多。本文从机制设计理论视角，对支农的目标分类、主体分层，分析各个主体面临的经济环境、行为与目标，进而提出激励相容的制度安排，以加强财政与金融支农协同效应，进而提高总体支农效率。

 

　　三、财政与金融支农过程的各主体面临的经济环境、行为与目标

 

　　(一)财政支农的各主体。

 

　　1.纵向、横向等多维政府间关系。由于涉农政府层级、部门众多，存在纵向与横向的政府间关系，不同政府主体的目标和行为是有所差异的。故而，不能笼统将各级政府或部门作为一个整体的“政府”概念而不加区分。

 

　　首先是纵向上五级政府体制可以划分为：中央与地方关系，地方政府关系可划分为省、市、县、乡间关系。“上面千条线，下面一根针”，事权和支出责任大都下沉在县乡层面，形成“倒挂”。但地方财政自给率非常低，基层政府大都处于“吃饭财政”状态，加之农业投人周期长、风险髙，地方政府更愿意投人见效快、出GDP和政绩的城市建设、房地产等领域。尽管都知道“三农”的重要性，地方政府对“拿自己的钱”支农的积极性并不高。但基层政府无论是处于自身利益，还是为了辖区农民确实利益，都有非常强的动力去获得上级支农资金，至少表现在三方面。其一，在事权划分不明晰时，基层政府往往抱着“等、靠、要”思想，主观上都希望单纯依靠上级投人。其二，基层政府为了更多地获取中央或上级投人资金，存在虚假申报现象，或者往往承诺资金、配套难兑现或不兑现。其三，地方政府挤占、挪用、闲置、滞留财政支农资金等问题依然较多。中央或上级资金成为“唐僧肉”，“跑部进钱”现象时有发生，存在类似代理低效、失效行为。

 

　　在横向层面上，涉农部门众多，存在着严重的“条块分割”、资金分配“碎片化”现象。农业、扶贫、林业、水利、农机、水产、畜牧、土地、发改、科技等多个部门都握有支农资金或分配权，“九龙治水”一点也不夸张。资金“撒胡椒面”式使用，甚至同种性质、同种用途的资金分散于众多部门。横向不同机构之间，甚至同一个机构内部部门间，相互配合也较差，甚至彼此冲突不断。造成投人既无重点，又无合力，“跑冒滴漏”现象严重，效率低下。多头管理有其一定成因，目前支农资金整合难度非常大，究其原因主要还是部门利益作怪，也形成了监管也往往发挥作用有限、甚至形同虚设。

 

　　纵横多层面、多主体交织下，更容易导致权责边界不清、各自为政现象，资金分设、多头申报、交互重叠、相互推诿等问题很多。财政支农存在“重投人、轻管理”的倾向，资金使用效率偏低，缺乏全过程的监督惩罚机制。

 

　　缺乏有效规划、整合、协调情形下，尽管财政支农资金不断增大，但结构性效益依然欠佳。以农业科技进步贡献率为例，我国仅为51%，比发达国家低20个狂分点左右。农业事业费支出比重过髙，据统计直接用于农业生产性支出的仅占40%左右，同时，支农资金更重生产环节投入，对农业技术推广、产业运营等环节支出较低。

 

　　2.农村经营主体与农民。我国农业生产经营组织化程度偏低，难以满足规模化经营需要，对农民自身利益的维护或促进也存在不足。截至2012年6月底，全国依法登记的合作社为60余万家，入社农户约占18.6%。“公司加农户”的模式在一定程度上起到了集约生产、专业服务作用，但农户小而分散，主动权小、增收少，很多时候流动企业获得了高额垄断利润。

 

　　在支农过程中，农民确确实实从中获得实惠，但补贴也造成一些负面作用。2004~2012年，中央财政仅仅安排“四项补贴”资金就高达7917.5亿元，年均增长39.9%。支农补贴资金项目多、资金散、范围广，有效减轻了农民负担，提高了农民种粮积极性。但是，名目繁多的补贴项目造成“补贴依赖”、“补贴误导”，农民对市场需求不敏感，很多时候造成对某部分产品供给严重过剩而造成较大损失。不可否认，的确存在地方基层、村干部、地方农民造假骗取补贴等现象。有些时候，政府花了不少钱，农民没有获得多少利益。总体上看，农民虽然有自利行为，但绝大多数依然处于弱势地位，必须依靠政策扶持。

 

　　(二)金融支农的各主体。

 

　　1.资金需方。无论是农业经营主体，还是农户，总体上看，农村金融需求方的整体资信相对较弱。从专业大户、家庭农场、农村合作社等新型农业经营主体看，这些主体通常缺乏完整的会计体系，普遍缺乏足额的抵、质押物。对农户而言更是如此，资信情况相对更弱，缺少信用信息支撑。

 

　　此外，“三农”资金需求总M虽然很大，但放到具体经营主体或农户身上，且单体需求量小而散。加之考虑农业风险性特性，融资主体的信息不对称，需求方通常很难满足银行或金融机构的要求的条件。对农户而言，各个家庭资产、抵押物、项目收益等方面不同，普遍存在融资难和圾的情况，低收人群体往往被排斥在传统金融体系之外。

 

　　2.资金供方。农村金融仍然是我国金融体系的薄弱环节。资金需求方的特点是，资金需求单体量小，质、抵押资产不足，同时，涉农投资不确定性风险大。对于金融机构而,if，的确存在信贷规模不经济且收益偏低，对信贷间收、逃债行为缺乏抓手。故此，大规模面向涉农企业或农户的贷款意愿非常低。以部分银行为例，留在县和县级以下的分支机构主要以吸收存款为主，从农村吸收的资金更多地投向回报高的产业和地区。

 

　　需求主体的融资能力弱，出于追求利益、防范风险的动机，各类支农金融机构都向商业化、开发信贷方向发展。农村信用社也在努力“去合作化”，合作性金融几乎消失。一些经营状况良好，资信良好的企业或农户，也因“一刀切”，可能无法获得融资。

 

　　当然，作为金融监管主体的央行、银监会多年来加大了支农力度，形成了商业银行、政策性银行、农村金融机构的支农金融体系。1978~2011年，全国金融机构涉农信贷从115.48亿元增长到24400亿元，年均增长17.6%。农村商业银行、农村合作银行、农村信用社以及新型农村金融机构(村镇银行、贷款公司、农村资金互助社)也快速发展，2014年8月末，资产为21.3万亿元，占银行业资产比重为13.1%。

 

　　(三)问题与思路。

 

　　不同的经济环境及机制下，各主体选择认为对自己最有利的信息，行事策略取决于他的自利行为。不同类型主体、同类主体的各个层级的目标、行为并不完全一致。如作为政府的中央与地方、政府的各个部门间，突出的问题是责权利不清、信息不对称，容易出现“权力部门化”，诱发道德风险。如作为金融机构的商业银行、政策性银行、农村金融机构，各自目标及行为也时常不一致。金融供需不均衡主要源于信息不对称，风险大，在市场机制下，必然导致农村金融有效供给不足。

 

　　究其原因，主要就在于风险补偿机制不健全、信息不对称，尤其是缺乏强有力的激励约束机制。出于自身利益考虑或缺乏强力问责机制约束,无论是地方政府还是金融机构都存在隐瞒偏好现象，也即讲真话并不一定是占优策略。要想得到能够产生帕累托最优配置的机制，很多时候必须放弃占优均衡假设，即放弃每个人都讲真话办真事的假定，尤其是对处于弱势地位的农民而言。

 

　　政府作为政策制定者、执行者，必须转变支农思维、创新制度，进行分层分类的目标、行为分析，形成激励相容的机制设计。农业属于弱质产业、农民处于弱势地位，理解农民的自利行为，让农民获得实惠、扶持农民增收是政策设计的应有之意。机制设计两大立足点是信息效率与激励相容。各个主体的自利行为不仅取决于他的经济特征，同时也取决于所设定的经济制度或游戏规则，不同的规则显示不同利己行为。要达到机制设计者的某种目标，就必须对参与主体形成激励或约束，使各个主体自利行为自愿实现制度的目标。

 

　　当前应考虑改进和完善相关机制来促进效率的提高。过去多年来，支农资金无论是总量还是增量上都已非常高。2012年中央财政“三农”支出占本级支出已达65.5%,2013年年末银行业金融机构涉农贷款余额为20.9万亿元，占各项贷款的比重为27.3%,比全部贷款增速高4个百分点。我国支农投人总量很大，效益看起来也在增加，但很多时候忽略了“边际收益在递减”这个事实。面对经济下行压力，地方财政大多已捉襟见肘，中央财政也不宽裕，货币政策受存量影响其大幅增长空间也受到制约。

 

　　从未来支农资金增量受限和更加注重支农项目边际收益角度看，当前应把财政与金融的联动、资金投人的效率放在首当其冲的位置。新形势下，政府既是制度设计者、支农资金的重要支持者、剩余风险的承担者，还承担着宏观调控者、监管者的角色。我国财政支农支出的边际产出总体上呈现下降的趋势，继续保持或适度加大支农力度在边际上仍是正向效应，关键在于创新财政、金融的投入方式及协同机制，提高资金投入的结构性、杠杆性、增值性效应。

 

　　故此，政府应建立健全农业风险分担和补偿机制，增强各主体的风险承受能力，同时，建立起差别化的激励约束机制，改善信息不对称，以此来诱导、转变政府部门及地方政府、金融机构、农民的偏好，激励各方更好发展“三农”。

 

　　　四、支农资源配置及制度安排建议

 

　　1.完善政府治理，强化支农资金绩效管理。以完善政府治理作为支农结构优化、效率提高的总抓手，尽力厘清政府间关系，行政约束与市场约束并重。政府应作为一个整体，目标应“超越部门利益”，最大限度维护国家利益和人民利益。在支农过程中，进一步完善行政考核体系，健全支农的三大机制，即绩效管理机制、公开机制和奖惩机制。花钱必问效、无效必问责，以政府职能转变带动财政支出结构优化。

 

　　厘清政府间关系，合理划分支农的事权和支出责任。依据楼继伟部长的政府间事权划分的“三原则”：外部性、信息复杂性和激励相容，稳妥推进财税体制改革，厘清各级政府的事权边界与支出责任，适度加强中央政府、高层级政府事权和支出责任，减少委托事务。切忌涉农公共支出下沉为基层支出责任，并转嫁到农民头上。同时，建立财政的“辖区责任”机制。

 

　　建立支农项目或事项的规划，提高投人全生命周期的程序化、科学化、民主化水平。建立支农项目库规划，推行公开、公平竞争，进行支农项目动态、滚动管理。对支农重大事项或关系农民切实利益的事项要采取公示、听证等制度。对支事项要开展专家论证、技术咨询、决策评估，并扩大农民群众的参与度。强化全生命周期管控机制，建立独立、公正的绩效评估体系和严格的追责制度。

 

　　理顺关系，强化协调。明确农业行业管理部门、投资管理部门、财政管琿部门、其他涉农部门在支农事项中的权责。充分利用部门联席会议制度平台，借助内外部监督机制，形成一盘棋，合力发挥支农效率。

 

　　2.财政与金融相互支持，形成协同效应。形成财政、金融在政策配合上、投人的总量与结构上的互补、互促，以发挥更大的杠杆、增效作用。根据支农事项的特性、外部性等特点，合理安排投人领域、支出方式。据测算，可以在支农总量上以金融支农为主，但应创新财政支农方式，聚集于财政的风险补偿、资金放大、激励诱导效应，而不易过多的直接补贴或干预市场。

 

　　财政针对性加大对金融的支持，强化金融支农力度。首先，加大农业保险支持力度，建立财政支持为主的农业保险、大灾风险分散机制。提高财政对农作物保险的保费补贴比例，或以奖代补等方式予以支持。其次，建立面向商业银行、政策性银行、农村金融机构支农的财政补偿机制，给予补贴、贴息、减税等政策，适当放开金融债券融资支农等渠道。此外，通过涉农贷款余额增量奖励、新型农村金融机构定向费用补贴等政策鼓励、引导金融机构。

 

　　金融监管机构建立差别化监管体制和优惠政策，强化金融机构服务“三农”职责。首先，人民银行、银监会对政策性金融、商业性金融和合作性金融重新进行功能定位，强化支农金融体系的整体功能。其次，对涉农金融机构或业务实施差别性政策或定向调控，如下调存款准备金率、增加再贷款、增加再贴现额度、优先核准进人银行间同业拆借市场和债券市场等。最后，健全向“三农”业务倾斜的绩效考核和激励约束机制，形成涉农信贷投放的综合考评体系。

 

　　3.创新财政支农机制。遵循“保障不包揽、扶持不替代、奖勤不养懒”的原则，转变单一的直接补助方式为综合性的激励引导政策，进一步发挥支农资金“四两拨千斤”的杠杆作用，引导多元资金、多种渠道投入“三农”。

 

　　规范、创新支农资金补贴方式，加大支农资金整合力度。继续推广公式法、因素法等科学分配方法合理分配资金。逐步降低直接补贴力度，并利用以奖代补、民办公助、以物代资、先建后补、奖补结合等手段，以更好的引导、激励作用。在实施过程中，应根据市场情况，既能快速新设奖补项目，又能及时撤、并奖补资金。进一步整合支农资金，建立财政支农资金安排与财政支农资金使用管理绩效考评结果相衔接的分配制度。

 

　　依托市场，创新投人方式，加强支持薄弱环节，发挥示范、带动、放大效应。首先，进一步完善“绩效导向、竞争立项、专家评审”机制，引人多元化资金投人“三农”。统筹考虑财政支出、发债等渠道，更注重吸引社会资本以PPP等方式投人“三农”。其次，更加注重对“三农”薄弱环节的投人，加大科技服务、市场运营和销售等非直接生产环节的投人。再次，财政可以探索投资参股、设立基金等方式支农，实现扶持培育和激发市场主体的创造活力紧密挂钩。投入管理上，可以探索委托资产管理运营机构或银行金融机构的管理模式,并适时退出。

 

　　4.金融机构加大支农金融创新。完善和规范农村经营体系，形成良好的评级授信机制，以降低信息不对称。开展征信知识下乡，引导农户增强诚信意识。可以考虑“政府主导、银行联动、村组推进、农户参与”四位一体的评级授信机制。

 

　　从制度上考虑为农民更多的提供有效的抵押品，探索融资模式，创新融资产品。以农村土地承包经营权、农房及林权(简称“三权”)资产为抓手，以资产担保、权利质押为人口破解农户融资难。积极推动建立“三权”确权、评估流转以及融资风险分担和政策支持机制。同时，可以采用股权、应收账款、存货质押融资以及预付账款融资，以及订单、仓单、保单等权利质押模式。

 

　　进一步强化“三农”重点领域的金融支持，此外，在财政支持下应采用“瞄准”中低收人群体的帮扶政策。建成商业性金融、合作性金融、政策性金融“三位一体”的功能互补、相互协作、适度竞争的农村金融组织体系。

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